Évaluation

Évaluation des programmes d'Infrastructure Canada dans le cadre du Plan d'action économique

Fonds de stimulation de l'infrastructure
Complément du volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada
Sentiers récréatifs nationaux

Direction de l'évaluation
Infrastructure Canada
Novembre 2012

Table des matières

Préface
Résumé
1. Introduction
2. Profils des programmes
3. Méthode
4. Constatations
5. Conclusions et leçons tirées
6. Approbation
Annexe 1 – Liste des sigles
Annexe 2 – Glossaire
Annexe 3 – Modèle logique du PAE
Annexe 4 – Tableau d'évaluation et sources de données
Annexe 5 – Outils de collecte de données

Préface

Le présent document consiste en une évaluation de trois programmes du Plan d'action économique (PAE) gérés par Infrastructure Canada. Le PAE a été prévu initialement pour s'échelonner sur deux ans, soit de 2009 à 2011 (terminé le 31 mars). En décembre 2010, le plan a été prolongé et l'échéance définitive des programmes a été reportée au 31 octobre 2011.

La méthode et les questions d'évaluation ont été conçues avant l'annonce de la prolongation et sont principalement axées sur un compte rendu de la période allant jusqu'au 31 mars 2011. La collecte de données s'est déroulée au printemps de 2011. Toutefois, on a effectué des ajustements pour tenir compte de la période de prolongation. En particulier, on a modifié l'analyse afin de prendre en compte les nouvelles données reçues jusqu'en avril 2012.

En accord avec les méthodes d'évaluation standards, on a utilisé les séries de données qui étaient accessibles et qui ont été fournies par les intervenants concernés, jusqu'en avril 2012. Même si d'autres données ont été fournies au terme de la phase d'analyse et de la présentation du rapport en février 2012, les différences ont été jugées négligeables.

Résumé

Le présent rapport contient les résultats d'une évaluation de trois programmes exécutés par Infrastructure Canada (INFC) dans le cadre du Plan d'action économique (PAE) du gouvernement fédéral :

Fonds de stimulation de l'infrastructure (FSI);
Complément du volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada (CVC);
Le programme des Sentiers récréatifs nationaux (SRN).

Les programmes du PAE du gouvernement fédéral reposaient sur trois principes fondamentaux voulant que la stimulation soit « rapide, ciblée et temporaire ». Par conséquent, il est important de noter que ces programmes ne suivent pas les exigences d'évaluation normales des programmes en cours, conformément à la Politique d'évaluation du Conseil du Trésor de 2009 et la Politique sur les paiements de transfert (2008).

Le gouvernement du Canada a pris des mesures pour mettre en œuvre le Plan le plus rapidement et le plus efficacement possible, en collaboration avec ses partenaires des secteurs public et privé, et a présenté des comptes rendus tous les trimestres aux Canadiens sur les progrès réalisés jusqu'à maintenant. Le ministère des Finances a assuré la coordination générale de toutes les mesures prévues dans le PAE entre les ministères fédéraux. En outre, c'est au ministère des Finances, plutôt qu'à chacun des ministères, qu'incombait le suivi du rendement du Plan au chapitre de la stimulation de l'économie (l'objectif principal du PAE). L'évaluation a pour but d'informer les parlementaires et les Canadiens relativement aux programmes d'INFC dans le cadre du PAE et d'éclairer l'établissement des priorités du Ministère.

Le ministère des Finances a appliqué un modèle macro-économique pour mesurer les impacts économiques du PAE, y compris le nombre d'emplois créés ou conservés. Cette méthode a été jugée plus fiable et sûre sur le plan méthodologique que la cueillette de données sur les projets auprès des promoteurs. Dans le budget 2012, le ministère des Finances a publié ses estimations finales des impacts économiques du Plan. En particulier, il a relevé que le Plan avait permis de créer ou de conserver environ 248 000 emplois, en date de mars 2011.

Programmes d'INFC dans le cadre du PAE se trouve dans la section Résumé

Les nouvelles mesures de financement d'INFC dans le cadre du PAE étaient généralement à court terme (c.-à-d. d'une durée d'un ou de deux ans) et axées sur la stimulation de l'économie. Il s'agissait d'un virage par rapport aux programmes d'infrastructure traditionnels, qui visaient plutôt à financer des projets d'infrastructure qui contribuent à l'atteinte d'objectifs à long terme (p. ex. augmenter la productivité, améliorer l'environnement, etc.) et à l'optimisation des ressources.

Afin de stimuler l'économie, les nouvelles mesures de financement, comme le FSI et le CVC devaient être rapides et temporaires. De plus, pour maximiser l'effet stimulant des mesures, un financement supplémentaire a été obtenu.

Le FSI, doté d'un budget de quatre milliards de dollars, était échelonné sur deux ans (exercices 2009-2010 et 2010-2011). Le FSI a été prolongé afin de pouvoir terminer les projets avant le 31 octobre 2011. L'objectif du FSI consistait à augmenter le nombre de projets fédéraux d'infrastructure exécutés par les provinces, les territoires et les municipalités, ainsi que les organismes sans but lucratif et à but lucratif, et d'en accélérer la réalisation. Les catégories de projets admissibles étaient essentiellement les mêmes que pour les programmes d'infrastructure précédents, et comprenaient l'approvisionnement en eau et le traitement des eaux usées, les autoroutes et les routes, le transport en commun, la gestion des déchets solides et la culture. De plus, des fonds étaient disponibles pour l'infrastructure des centres et des services communautaires, l'infrastructure d'abris temporaires, ainsi que les parcs et les sentiers. Les projets ont été sélectionnés en fonction de leur capacité à être terminés dans le délai de deux ans.

Le CVC consistait en un investissement additionnel de 500 millions de dollars à l'actuel 8,8 milliards de dollars du Fonds Chantiers Canada visant à soutenir les investissements dans l'infrastructure stratégique. Le CVC s'est déroulé durant les deux mêmes exercices que le FSI et a été prolongé lui aussi jusqu'au 31 octobre 2011. Il a mis l'accent sur les projets dans les petites collectivités de moins de 100 000 habitants.

Le programme des SRN, doté d'un budget de 25 millions de dollars et d'une durée d'un an (exercice 2009-2010) visait à créer une activité économique saisonnière immédiate dans les petites collectivités rurales sous forme d'emplois dans le secteur de l'aménagement de sentiers. Il consistait à financer des projets en vue d'aménager, d'améliorer et/ou de réaménager des sentiers récréatifs motorisés et non motorisés.

L'étude comprenait des questions d'évaluation sur la pertinence, la conception et l'exécution (étant donné la nouveauté des programmes), le rendement (efficacité et efficience). Quatre sources de données ont été analysées pour répondre à ces questions :

les examens de documents et des écrits;
les données sur les programmes et les projets conservées par INFC;
les entrevues auprès des groupes d'intervenants;
les sondages auprès des bénéficiaires finaux du financement des programmes.

Conclusions de l'étude se trouve dans la section Résumé

Exécution des programmes se trouve dans la section Résumé

Le « besoin de rapidité » pour la stimulation économique a été le facteur déterminant du processus d'exécution de ces trois programmes. Des éléments importants de la conception visaient expressément à traiter ce facteur, notamment l'approche axée sur le risque qui a servi à examiner les projets. En dépit du besoin d'exécuter ces programmes très rapidement, toutes les composantes importantes de la conception et du processus d'exécution de ces programmes ont été traitées en détail par INFC, que ce soit la gouvernance et la responsabilisation, les rôles et les responsabilités de toutes les parties, l'application des pouvoirs liés à l'approbation des projets, les processus décisionnels généraux, les mécanismes de gestion des risques, les rapports d'étape des projets et des programmes, ainsi que la description et la communication des lignes directrices concernant l'admissibilité des projets, le financement et les autres détails importants de la mise en œuvre.

Presque toutes les composantes ont bien fonctionné, et nous avons constaté que la mise en œuvre des programmes a été un succès. Certaines pratiques exemplaires ont été définies, notamment la formation du Groupe d'évaluation des projets et le système d'évaluation des risques dans le cadre du FSI.

INFC s'est mobilisé efficacement pour exécuter le PAE : les modifications opérationnelles et organisationnelles nécessaires ont été déterminées dès le début (p. ex. le besoin d'embaucher du personnel supplémentaire, de créer de nouvelles unités organisationnelles pour soutenir la mise en œuvre du programme, comme la Direction du Fonds de stimulation de l'infrastructure) et ont été apportées avec succès.

D'après résultats de la présente évaluation des trois programmes du PAE, c'est le modèle du FSI qui présentait les caractéristiques les plus efficaces pour offrir un financement « rapide, ciblé et temporaire ».

Bien que les frais l'administration internes n'étaient pas disponibles pour les trois programmes du PAE, les estimations du FSI ont indiqué que le programme a été exécuté efficacement avec les frais d'administration internes faibles d'environ 1,4 % qui étaient dans les limites des autorisations de programme.¹

Résultats des programmes se trouve dans la section Résumé

Les trois programmes ont produit les principaux résultats planifiés :

Les seuils prévus de financement par le gouvernement fédéral et les autres parties pour chacun des différents types de projet ont été respectés, à quelques exceptions négligeables près.
Les autres ordres de gouvernement et d'administration ont accordé un montant substantiel : le gouvernement fédéral a payé 37 % des coûts des projets du FSI, 32 % des coûts des projets du CVC, et 41 % de ceux des projets du programme des SRN. Les gouvernements provinciaux ont payé 33 % des coûts totaux du FSI et du CVC, et les administrations municipales ont payé 25 % et 34 % des coûts respectivement.
Toutes les ententes nécessaires à l'exécution des programmes étaient en place.

INFC a atteint un taux élevé de réalisation de ses engagements financiers au cours de la première année du FSI : 3,88 milliards de dollars, soit 99 % du financement total des projets², a été affecté au 29 janvier 2012, date limite d'approbation du financement prévue par le PAE. Dans le cas du CVC, le montant s'élevait à 496 millions de dollars³, soit 99 % du financement total du projet a été affecté au cours de la primière année.

Lorsque les programmes ont pris fin le 31 octobre 2011, 97 % des projets du FSI et du CVC étaient terminés. La majorité des projets du PAE étaient terminés à l'échéance initiale du 31 mars 2011 (67 % des projets du FSI et 49 % des projets du CVC). Pratiquement tous les projets du programme des SRN d'une durée d'un an étaient en grande partie achevés au 31 mars 2010.

Les projets (du FSI et du CVC) comportaient plusieurs caractéristiques qui ont contribué à leur achèvement rapide :

Importance relative : les petits projets étaient plus susceptibles d'être terminés plus rapidement;
Type de projet : les routes locales (et l'infrastructure routière) affichaient le pourcentage d'achèvement le plus élevé à l'échéance initiale des programmes, et l'infrastructure récréative et culturelle affichait le pourcentage le moins élevé;
Évaluation des risques : l'évaluation des risques tient compte de l'importance et de la complexité des projets. Les projets affichant un faible risque étaient plus susceptibles d'être terminés le 31 mars 2011.

En conséquence, dans le cadre des projets d'infrastructure qui doivent être exécutés rapidement, ces facteurs doivent être pris en considération dans la sélection des projets. Grâce à la méthode d'évaluation des risques, INFC a pu déterminer très précisément les projets susceptibles d'être terminés dans les délais. Dans l'ensemble, environ 32 % des projets ont dû être prolongés; ces prolongations représentaient 64 % de la valeur totale des projets financés. Des « facteurs externes » hors du contrôle du Ministère et des bénéficiaires finaux sont les principales raisons mentionnées pour justifier le retard des projets (p. ex. conditions météorologiques, disponibilité des fournisseurs et du matériel).

LEÇONS RETENUES ET PRATIQUES EXEMPLAIRES se trouve dans la section Résumé

Afin d'assurer le succès des programmes ciblés à court terme comme le PAE, les pratiques exemplaires et les leçons retenues suivantes devraient être prises en considération :

Conception et exécution se trouve dans la section Résumé

Leçons retenues : se trouve dans la section Résumé

Examiner le type de projet (p. ex. l'infrastructure routière) pour évaluer l'état de préparation et la probabilité d'achèvement des projets.
Établir des seuils de coûts raisonnables pour le financement du projet, car les projets moins coûteux sont plus susceptibles d'être terminés à temps.
Collaboration rapide avec les provinces/territoires et les autres partenaires de financement et intervenants afin de clarifier les rôles et les responsabilités respectifs et d'éviter les chevauchements et les dédoublements (p. ex. les exigences relatives à la présentation de rapports, le traitement des paiements.
Évaluer la capacité des bénéficiaires finaux à mettre en œuvre le projet dans des délais serrés et leurs ressources, afin de s'assurer que l'aide financière des gouvernements/administrations est suffisante et qu'il ne faudra pas trouver d'autres sources de financement pour le projet, ou que d'éventuels retards n'influeront pas sur le rendement et les résultats.
S'assurer que les partenaires des programmes ont la même compréhension des attentes et des modalités liées aux programmes comme « en grande partie achevé », « obtention du financement », « attestation » et « risque partagé ».

Pratiques exemplaires : se trouve dans la section Conception et exécution du Résumé

Veiller à établir des seuils suffisants pour les pouvoirs de dépenser du ministre, afin de rationaliser le processus de prise de décisions et les approbations des projets.
À partir d'une approche d'évaluation des risques, autoriser le début de la construction immédiatement après l'annonce précédant la signature des ententes relatives au projet. Utiliser les demandes existantes et les projets déjà définis par une province ou un territoire comme prêts à démarrer.
Demander aux comités d'examen des projets d'examiner collectivement les propositions afin d'accélérer le processus d'approbation et la gestion des risques associés aux projets (p. ex. on respecte les autorisations visant les programmes, incluant les critères d'admissibilité).

Gestion du changement et des risques se trouve dans la section Résumé

Leçons retenues : se trouve dans la section Gestion du changement du Résumé

Établir des communications internes claires et uniformes avec les employés et réduire les messages contradictoires avec les intervenants et les bénéficiaires externes
Évaluer et déterminer le plus tôt possible les changements nécessaires aux processus opérationnels et leur impact sur les intervenants
Appliquer divers mécanismes de recrutement, dont les détachements ainsi que les employés temporaires et contractuels, afin d'éviter les problèmes liés à l'achèvement des programmes à court terme.
Réorienter les ressources existantes et créer un groupe ou un comité des RH chargé du recrutement et de la dotation.

Pratiques exemplaires : se trouve dans la section Gestion du changement du Résumé

Le modèle d'évaluation des risques du FSI s'est avéré efficace et doit être pris en considération pour les initiatives futures d'INFC, en particulier si le ministre doit rendre compte des dépenses et des résultats.
Présenter des rapports simples, mais réguliers (p. ex. trimestriels) pour faire le suivi de l'avancement des projets et inciter le personnel des programmes à être proactif auprès des bénéficiaires afin d'obtenir des renseignements par d'autres moyens si nécessaire (p. ex. courriels, téléphone, groupes de travail, autres rapports).

1 Introduction

Le présent rapport contient les résultats d'une évaluation de trois programmes qui ont été exécutés par Infrastructure Canada (INFC) dans le cadre du Plan d'action économique du gouvernement fédéral.

Fonds de stimulation de l'infrastructure (FSI);
Complément du volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada (CVC);
Programme des Sentiers récréatifs nationaux (SRN).

Ces trois programmes sont décrits à la section 2.0.

La méthodologie de l'évaluation, y compris les points à considérer et les limites, est décrite à la section 3.0.

La section 4.0 présente les résultats principaux de l'évaluation.

Les conclusions et les leçons tirées sont présentées à la section 5.0.

2 Profils des programmes

2.1 Fonds de stimulation de l'infrastructure

Le Fonds de stimulation de l'infrastructure (FSI), doté d'un budget de quatre milliards de dollars, a été annoncé dans le Budget 2009 afin d'augmenter le nombre de projets d'infrastructure exécutés par les provinces, les territoires et les municipalités, ainsi que les organismes sans but lucratif et à but lucratif, et d'en accélérer la réalisation pour stimuler l'économie nationale. Le programme devait s'échelonner sur deux ans, soit de 2009-2010 jusqu'à 2010-2011. Dans le cadre du FSI, les catégories de projets admissibles devaient être essentiellement les mêmes que pour les programmes d'infrastructure précédents et comprenaient l'approvisionnement en eau et le traitement des eaux usées, les autoroutes et les routes, le transport en commun, la gestion des déchets solides et la culture. De plus, des fonds étaient disponibles pour l'infrastructure des centres et des services communautaires, l'infrastructure d'abris temporaires, ainsi que les parcs et les sentiers.

Les projets étaient sélectionnés en fonction de leur capacité à être terminés dans un délai de deux ans. Plus un projet était prêt à démarrer, plus ses chances d'être choisis augmentaient. Le FSI pouvait aussi financer de nouveaux projets de construction, si l'on pouvait déterminer que la nouvelle construction pouvait être réalisée dans le délai de deux ans visé par les mesures de stimulation. Les projets devaient pouvoir confirmer que les travaux étaient complémentaires et que la construction n'avait pas encore commencé, qu'ils étaient prêts à démarrer et que sans les mesures fédérales de stimulation, les travaux n'auraient pas été terminés avant le 31 mars 2011.

2.1.1 Ressources

Au début du programme, les ressources du FSI totalisaient quatre milliards de dollars sur une période de deux ans. Les ressources financières approuvées par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) figurent dans le tableau 1.

Tableau 1 – Ressources du FSI

	2009-2010 (en milliers de dollars)	2010-2011 (en milliers de dollars)
Dépenses initiales prévues pour 2009-2010	2 000 000	2 000 000

2.1.2 Exécution

La majeure partie du financement découle d'ententes entre le gouvernement fédéral et les provinces/territoires en vue de collaborer au financement et à l'exécution du FSI. Les bénéficiaires finaux suivants exécutaient généralement les projets d'infrastructure dans le cadre du FSI :

les provinces, les territoires et les municipalités et collectivités régionales créées en vertu d'une loi provinciale ou territoriale;
les organismes du secteur public créés en vertu d'une loi ou d'un règlement provincial ou territorial ou qui appartiennent en propriété exclusive à une province, à un territoire ou à une municipalité;
un bien fédéral (par voie de transferts);
un organisme du secteur privé sans but lucratif;
un organisme du secteur privé à but lucratif.

Dans le cas des biens non fédéraux, la part de financement fédéral d'un projet (de toutes les sources fédérales) ne pouvait pas dépasser 50 % du total des coûts admissibles du projet. Ainsi, le financement fédéral ne devait pas dépasser 50 % dans le cas des biens provinciaux et territoriaux. Lorsque les projets visaient des biens d'organismes privés à but lucratif, le financement fédéral ne devait pas dépasser 25 %. Même si la part de financement accordée par le gouvernement fédéral aux administrations municipales et aux biens sans but lucratif pouvait atteindre 50 % des coûts admissibles des projets, un seuil de partage des coûts de 33,3 % était privilégié. Toutefois, les biens fédéraux pouvaient être financés jusqu'à 100 % du total des coûts admissibles des projets.

Dans la plupart des cas, INFC a accordé du financement à la province ou au territoire qui versait des paiements aux bénéficiaires finaux. INFC avait aussi la possibilité de conclure des ententes avec les administrations municipales ainsi qu'avec les promoteurs à but lucratif et sans but lucratif.

INFC était responsable d'examiner toutes les propositions de projet en fonction des modalités et des conditions du programme. Un groupe d'évaluation des projets (GEP) a été créé sur le modèle d'un ancien programme d'INFC à titre de comité d'examen interne. Il était formé du sous ministre délégué, des sous-ministres adjoints des Politiques et des Programmes, et de l'agent principal des finances d'INFC à titre de président. Un secrétariat du GEP a aussi été créé pour soutenir le groupe. Il était formé d'employés de la Direction générale des finances et de l'administration.

Le GEP déterminait si les projets étaient admissibles au financement dans le cadre du FSI, et le Ministère les soumettait à l'approbation du ministre, en se fondant sur la confirmation du GEP que les projets répondaient aux modalités et conditions du programme. Toutefois, le pouvoir final d'approbation ou de refus des projets soumis incombait au ministre fédéral.

2.2 Complément du volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada

Le financement du Complément du volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada (CVC) consistait en un investissement supplémentaire dans un des trois volets du Fonds Chantiers Canada (FCC), programme de 8,8 milliards de dollars échelonné sur sept ans visant à soutenir les investissements dans l'infrastructure stratégique. Le CVC était axé sur les projets dans les petites collectivités de moins de 100 000 habitants, de la même manière que le VC-FCC.

2.2.1 Ressources

Les ressources du CVC totalisaient 500 millions de dollars sur deux ans. Les ressources financières figurent dans le tableau 2.

Tableau 2 – Ressources du CVC

	2009-2010 (en milliers de dollars)	2010-2011 (en milliers de dollars)
Dépenses initiales prévues en 2009-2010	250 000	250 000

Pour avoir accès aux fonds du CVC, les provinces devaient engager le montant complet du financement du VC-FCC principal et attester que les projets supplémentaires pourraient être terminés avant le 31 mars 2011. Dans le cas du CVC, la part fédérale maximale (de toutes les sources) des coûts totaux admissibles des projets pouvait atteindre 50 %, mais ce pourcentage variait selon le promoteur. En général, dans une province, la part fédérale maximale ne pouvait pas dépasser 33 % dans tous les projets.

2.2.2 Exécution

Le CVC était régi par des ententes de contribution fédérales-provinciales dans chaque province. Le CVC a été exécuté dans le cadre d'ententes de partenariat avec les provinces ainsi qu'avec les ministères et les organismes responsables de l'exécution (appelés partenaires d'exécution fédéraux - PEF) dans le cadre d'une entente sur le niveau de service (ENS). Les PEF pour le CVC étaient l'Agence de promotion économique du Canada atlantique, Diversification de l'économie de l'Ouest, Développement économique Canada pour les régions du Québec et l'Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l'Ontario. Les PEF étaient comptables au ministre responsable de leurs ministères respectifs en ce qui concerne leur rôle dans l'exécution du CVC.

Les provinces ont partagé la gestion des ententes et de l'administration du programme avec INFC et les PEF. Elles ont joué essentiellement le même rôle que dans le cas du FSI (collecte des demandes, suivi des projets, traitement des demandes de remboursement et versement des paiements aux bénéficiaires finaux). Les PEF ont joué le rôle, dans une certaine mesure, qui incombait à INFC dans le cadre du FSI : examiner les demandes et formuler des recommandations au Comité de surveillance (voir ci-dessous), suivi continu des projets, traitement des demandes financières, approbation des paiements de transfert aux provinces et comptes rendus à INFC.

La sélection des projets et les processus d'approbation (excepté au Québec) étaient confiés à un secrétariat conjoint et à un comité de surveillance. Toutes les demandes de projets faisaient l'objet d'un processus concurrentiel fondé sur les demandes et étaient soumises au moyen d'un système en ligne conçu et géré par INFC. Le secrétariat conjoint était formé de représentants du gouvernement provincial et des PEF qui ont assuré le premier niveau de diligence raisonnable. Le comité de surveillance était formé de cadres du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux qui ont formulé, par un processus itératif, des recommandations au ministre des Transports, de l'Infrastructure et des Collectivités, ou au ministre responsable des PEF, selon la délégation de pouvoirs, aux fins d'approbation des projets.

Les bénéficiaires finaux, qui ont mis en œuvre les projets d'infrastructure dans le cadre du CVC, étaient les suivants :

une administration municipale ou régionale établie en vertu d'une loi provinciale;
une entité provinciale, définie par une loi provinciale, qui fournit des services municipaux aux administrations municipales ou régionales, ou aux collectivités;
un organisme du secteur public qui est établi en vertu d'une loi provinciale ou d'une réglementation ou qui appartient en propriété exclusive à une province ou à une municipalité qui fournit des services dans le secteur municipal dans une région déterminée;
un organisme du secteur privé, y compris les organismes sans but lucratif, dont la demande est appuyée par une administration municipale ou régionale, qui comprend les Premières Nations.

Dans tous les cas, les provinces ont conclu des ententes avec les bénéficiaires. INFC et les PEF n'ont signé aucune entente directe dans le cadre du CVC avec les bénéficiaires finaux.

2.3 Sentiers récréatifs nationaux

Le programme des Sentiers récréatifs nationaux (SRN) visait principalement à créer une activité économique saisonnière immédiate dans les petites collectivités rurales sous forme d'emplois dans le secteur de l'aménagement de sentiers. Il consistait à financer des projets en vue d'aménager, d'améliorer et/ou de réaménager des sentiers récréatifs motorisés et non motorisés.

Une seule entente de contribution a été signée avec la Coalition nationale sur les sentiers (CNS). Conformément à cette entente, la CNS octroyait des fonds aux bénéficiaires finaux qui appartenaient à un des trois groupes qui composent la CNS et représentent la vaste majorité des organisations de sentiers récréatifs au Canada. Les bénéficiaires finaux étaient les suivants :

Organisations membres de la Fédération canadienne des sentiers ou un de ses membres provinciaux ou territoriaux;
Fédérations provinciales ou territoriales de conducteurs de véhicules récréatifs reconnus par le Conseil canadien des distributeurs de véhicules hors route, la Confédération motocycliste du Canada, le Conseil canadien du Quad, ou un de leurs affiliés provinciaux;
Organisations provinciales ou territoriales reconnues par le Conseil canadien des organismes de motoneige ou un de ses clubs membres.

2.3.1 Ressources

Les ressources du programme des SRN ont totalisé 25 millions de dollars en 2009-2010.

Le financement fédéral dans le cadre du programme des SRN devait respecter la formule du financement par contributions équivalentes, jusqu'à concurrence de 50 %. Les contributions équivalentes pouvaient provenir des provinces, des municipalités, du secteur privé ou d'autres sources. Les contributions en nature ne pouvaient être considérées comme des contributions équivalentes.

La grande majorité du financement fédéral a été accordée en un seul versement.

2.3.2 Exécution

Le gouvernement fédéral n'est pas intervenu dans la sélection des projets du programme des SRN. La CNS a choisi tous les projets en fonction des critères d'admissibilité, conformément aux dispositions de l'entente de contribution.

Le processus de classification des demandes était administré par un comité régional qui a évalué l'état de préparation du projet, dans quelle mesure le projet proposait des sentiers polyvalents, et son impact économique. Les comités régionaux ont visé à attribuer un tiers du financement à chacun des trois types de sentier récréatif : non motorisé, motoneige et véhicules tout-terrain.

En ce qui a trait à la surveillance, le conseil d'administration de la CNS s'est assuré que ses critères d'évaluation ont été respectés et que le financement a été affecté de façon équitable entre les différents types de sentiers. Au chapitre du contrôle, on a créé un comité de gestion de l'entente (CGE) chargé de faire le suivi de la mise en application des ententes de contribution et de l'apport de financement, de résoudre les différends, de surveiller les risques et de veiller à ce que les principes de l'entente soient respectés. Ce comité comptait au minimum un coprésident représentant la CNS, un membre de la CNS et un membre du gouvernement fédéral.

3 Méthode

3.1 Portée et démarche de l'évaluation

Le champ d'application et la portée de l'évaluation ont été déterminés par la Direction de l'évaluation d'INFC au terme de discussions avec le Comité d'évaluation ministériel (CEM) et le Centre d'excellence en évaluation (CEE) du SCT.

Le Plan d'action économique (PAE) n'était pas un programme au sens habituel, du fait qu'il s'agissait d'une initiative à court terme d'une durée limitée. En conséquence, le CEM a recommandé, et le SCT a convenu, que l'évaluation ne pouvait pas se centrer sur la série complète des questions d'évaluation habituelles. En conséquence, l'évaluation a porté sur le financement accéléré des projets (le « besoin de rapidité ») et sur l'infrastructure construite. Compte tenu de la nature du PAE et des recommandations du CEM, la présente évaluation ne traite pas la pertinence et le rendement au sens de la Politique sur l'évaluation du CT. La Direction de l'évaluation a demandé conseil au CEE du SCT sur la démarche proposée. Le CEE était favorable à la portée du cadre d'évaluation horizontale et au modèle logique horizontal.

L'évaluation a comme objectif principal d'évaluer l'efficacité de l'attribution par INFC d'un financement à court terme pour les projets et l'infrastructure construite (les deux aspects contribuent à l'objectif pangouvernemental de stimulation de l'économie et de création d'emplois).

Tableau 3. Points d'évaluation du programme et justification de leur inclusion ou exclusion

Tableau 3 Partie A – Point centrale : Pertinence

Point centrale – Pertinence	Justification
Besoin continu du programme	Évaluation de la mesure dans laquelle le programme continue de répondre à un besoin démontrable et est adapté aux besoins des Canadiens.	Exclu : Le financement lié au PAE s'échelonne sur deux ans.
Conformité aux priorités du gouvernement	Évaluation des liens entre les objectifs du programme et (i) les priorités du gouvernement fédéral et (ii) les résultats ministériels stratégiques.	En partie : En ce qui concerne (i), l'évaluation de l'impact et les liens avec les priorités du gouvernement fédéral nécessiteraient une démarche pangouvernementale concernant les programmes du PAE. La présente évaluation est limitée aux programmes du PAE gérés par le Ministère. En ce qui concerne (ii), l'évaluation portera sur les liens avec le résultat stratégique n^o 3⁴ du Ministère et la conformité à celui-ci.
Conformité aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral	Évaluation du rôle et des responsabilités du gouvernement fédéral relativement à l'exécution du programme. Évaluer si l'organisation était l'entité adéquate pour exécuter le programme.	En partie : Les rôles et les responsabilités d'INFC seront examinés dans le cadre de la conception et de l'exécution du programme et de la gestion du changement (Section 4.2). Évaluer la pertinence du rôle gouvernement fédéral « dans son ensemble » ou si INFC était l'entité appropriée pour exécuter le programme dépasse la portée de la présente évaluation.

Point centrale – Pertinence

Justification

Besoin continu du programme

Évaluation de la mesure dans laquelle le programme continue de répondre à un besoin démontrable et est adapté aux besoins des Canadiens.

Exclu :

Le financement lié au PAE s'échelonne sur deux ans.

Conformité aux priorités du gouvernement

Évaluation des liens entre les objectifs du programme et (i) les priorités du gouvernement fédéral et (ii) les résultats ministériels stratégiques.

En partie :

En ce qui concerne (i), l'évaluation de l'impact et les liens avec les priorités du gouvernement fédéral nécessiteraient une démarche pangouvernementale concernant les programmes du PAE. La présente évaluation est limitée aux programmes du PAE gérés par le Ministère.
En ce qui concerne (ii), l'évaluation portera sur les liens avec le résultat stratégique n^o 3⁴ du Ministère et la conformité à celui-ci.

Conformité aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Évaluation du rôle et des responsabilités du gouvernement fédéral relativement à l'exécution du programme.

Évaluer si l'organisation était l'entité adéquate pour exécuter le programme.

En partie :

Les rôles et les responsabilités d'INFC seront examinés dans le cadre de la conception et de l'exécution du programme et de la gestion du changement (Section 4.2). Évaluer la pertinence du rôle gouvernement fédéral « dans son ensemble » ou si INFC était l'entité appropriée pour exécuter le programme dépasse la portée de la présente évaluation.

Tableau 3 Partie B – Point centrale : Rendement

Point centrale – Rendement	Justification
Atteinte des résultats attendus	Évaluation des progrès réalisés pour atteindre les résultats prévus (y compris les résultats immédiats, intermédiaires et finaux) par rapport aux cibles et à la portée du programme, à la conception du programme, ce qui comprend les liens et la contribution des extrants aux résultats.	Inclus : L'évaluation suivra le modèle logique du PAE et examinera les progrès et l'atteinte des résultats attendus : Les projets prêts à démarrer reçoivent un soutien financier fédéral rapide et temporaire; La nouvelle infrastructure est construite et l'infrastructure en place est améliorée.
Démonstration de l'efficience et de l'économie	Évaluation de l'utilisation des ressources relativement à la production des résultats et aux progrès réalisés concernant l'atteinte des résultats prévus.	En partie : Selon la décision du CEM le 8 septembre 2010, l'estimation des économies de coût n'est pas incluse dans l'évaluation. L'évaluation de l'efficience est incluse comme mentionnée ci dessus au point « besoin de rapidité ».

Point centrale – Rendement

Justification

Atteinte des résultats attendus

Évaluation des progrès réalisés pour atteindre les résultats prévus (y compris les résultats immédiats, intermédiaires et finaux) par rapport aux cibles et à la portée du programme, à la conception du programme, ce qui comprend les liens et la contribution des extrants aux résultats.

Inclus :

L'évaluation suivra le modèle logique du PAE et examinera les progrès et l'atteinte des résultats attendus :

Les projets prêts à démarrer reçoivent un soutien financier fédéral rapide et temporaire;
La nouvelle infrastructure est construite et l'infrastructure en place est améliorée.

Démonstration de l'efficience et de l'économie

Évaluation de l'utilisation des ressources relativement à la production des résultats et aux progrès réalisés concernant l'atteinte des résultats prévus.

En partie :

Selon la décision du CEM le 8 septembre 2010, l'estimation des économies de coût n'est pas incluse dans l'évaluation. L'évaluation de l'efficience est incluse comme mentionnée ci dessus au point « besoin de rapidité ».

La présente évaluation comprend six questions relativement aux quatre points centraux :

Pertinence se trouve dans la section Portée et démarche de l'évaluation

Question 1 : Les objectifs de chacun des trois programmes du PAE correspondent-ils aux résultats stratégiques du Ministère?

Conception et exécution se trouve dans la section Portée et démarche de l'évaluation

Question 2 : Dans quelle mesure les programmes du PAE ont-ils été exécutés comme prévu, ce qui inclut les volets principaux mis en œuvre à l'échelle stratégique et opérationnelle pour répondre au « besoin de rapidité »?

Question 3 : Dans quelle mesure les changements apportés au processus d'exécution du programme ont-ils été gérés sur les plans stratégique et opérationnel?

Question 4 : Dans quelle mesure les programmes du PAE ont-ils produit les résultats prévus?

Rendement se trouve dans la section Portée et démarche de l'évaluation

Question 5 : Dans quelle mesure les programmes du PAE ont-ils produit les résultats souhaités?

Efficacité se trouve dans la section Portée et démarche de l'évaluation

Question 6 : Les fonds de contribution des programmes du PAE étaient-ils gérés de manière efficiente?

3.2 Sources de données

Quatre sources de données ont été analysées afin de répondre aux six questions d'évaluation :

Examen de la documentation
Données des programmes et des projets conservées par INFC
Entrevues avec les groupes d'intervenants (96 entrevues)
Sondages auprès des bénéficiaires finaux du financement des programmes (658 répondants)

3.2.1 Examen de la documentation

Cent trente (130) documents ont été examinés, selon les trois catégories principales suivantes : (1) principes de base, (2) responsabilisation ministérielle et (3) matériel et activités du programme.

Répartition des documents examinés par secteur de programme :

Documents généraux du PAE (19)
Documents propres au CVC (50)
Documents propres au FSI (37)
Documents propres au programme des SRN (24)

L'information tirée des documents a été saisie dans une matrice de données puis analysée en accord avec les questions d'évaluation et les indicateurs.

3.2.2 Analyse du programme et données du projet

Trois sources de données ont été analysées :

le Système partagé de gestion de l'information sur les infrastructures (SPGII) d'INFC;
un chiffrier électronique tenu par la Coalition nationale sur les sentiers (CNS);
les données sur les demandes de remboursement de la Direction des finances d'INFC.

Le SPGII était la principale source de données. Il contient l'information sur les projets recueillie auprès des bénéficiaires finaux. Les projets suivants sont compris dans la base de données du SPGII.

Tableau 4 – Projets dans la base de données du SPGII en avril 2012

Programme	Nombre de projets	Fonds du PAE (en M$)	Total des coûts (en M$)
FSI	4 031	3 612	9 639
CVC	537	472	1 485

Remarque : Le tableau ci-dessus ne comprend pas les projets annulés et les transferts fédéraux. De plus, un petit nombre de projets hors du SPGII n'ont pas été pris en compte dans l'analyse de données.

Les données de la CNS n'étaient pas contenues dans le SPGII, et comprenaient les projets classés par province, la situation des projets, le montant de financement partagé entre différentes sources, les paiements versés et d'autres notes ou commentaires.

La Direction générale des finances et de l'administration d'INFC a présenté les demandes de remboursement pour chacun des trois programmes. En plus du montant versé, les données comprenaient des renseignements sur l'organisation qui a reçu les fonds et la date de paiement.

3.2.3 Entrevues avec les intervenants

Les personnes interrogées provenaient des trois groupes d'intervenants pour chaque programme au Canada : (1) direction et employés d'INFC, (2) partenaires d'exécution et (3) bénéficiaires finaux du financement du PAE. Les entrevues ont été menées en personne ou par téléphone. Au total, 96 entrevues ont été faites :

Tableau 5 – Entrevues menées, par programme et par catégorie

Programme	Catégorie de répondant	Nombre d'entrevues
FSI	Haute direction d'INFC	4
	Employés d'INFC	16
	Provinces et territoires	11
	Bénéficiaires	17
	Total FSI	48
CVC	Haute direction et employés d'INFC	7
	Partenaires d'exécution fédéraux	5
	Provinces	10
	Bénéficiaires	13
	Total CVC - FCC	35
SRN	Employés d'INFC	3
	Coalition nationale sur les sentiers	5
	Bénéficiaires	5
	Total SRN	13

Les données ont été recueillies dans une matrice de données, et plusieurs étapes ont été suivies afin d'obtenir une série de données synthétisées et réparties par programme pour chaque indicateur de l'évaluation (voir le rapport des entrevues techniques pour obtenir les tableaux de données).

3.2.4 Sondages

Les sondages auprès des groupes de bénéficiaires finaux pour chacun des trois programmes ont été menés en ligne. Les invitations à répondre au questionnaire ont été envoyées aux personnes qui géraient un ou plusieurs projets qui ont reçu du financement. Le questionnaire lié à chaque programme variait légèrement, car certaines questions ne s'appliquaient pas aux trois groupes.

Le nombre d'invitations, de répondants individuels et le taux de réponse par programme sont indiqués ci-dessous. Il faut noter que, dans le cas du FSI et du CVC, les bénéficiaires du Québec n'étaient pas visés par les sondages.

Tableau 6 – Taux de réponse aux sondages

	FSI	CVC	SRN
Nombre d'invitations	748	386	429
Nombre de répondants	308	179	171
Taux de réponses	41 %	46 %	40 %
Intervalle de confiance de 95 %⁵	±4,3 %	±5,4 %	±5,8 %

Nous avons exécuté un certain nombre de tâches dans les fichiers de données pour produire les statistiques sommaires par indicateur d'évaluation, comme le regroupement des données et les contrôles de fiabilité et de validité des données. En outre, nous avons jumelé les réponses aux sondages sur le FSI et le CVC avec les détails des projets contenus dans la base de données du SPGII et nous avons ajouté certains détails liés aux projets. Nous avons été capables de jumeler les données des répondants avec au moins un des projets gérés par 94 % des répondants. Aucun jumelage des réponses liées au programme des SRN avec les détails des projets n'a été possible.

Il a été nécessaire de pondérer les réponses. Si l'analyse avait été effectuée de manière normale, selon le nombre de réponses, alors la réponse d'un bénéficiaire de financement du programme des SRN, par exemple, aurait représenté 0,5 fois plus que la réponse d'un bénéficiaire de financement du FSI, étant donné que le nombre de réponses concernant le programme des SRN correspondait à 56 % du nombre de réponses sur le FSI. Mais comme le budget du programme des SRN équivalait à moins de 1 % du budget du FSI, l'analyse des données sans pondération aurait donc été inadéquate. La valeur des projets visés dans les sondages a servi comme base de la pondération. (Voir le rapport technique sur les sondages pour obtenir des détails sur la méthode de pondération.)

Caractéristiques démographiques des répondants aux sondages

Les chiffres et les montants relatifs aux projets gérés par les répondants sont résumés ci-dessous :

FSI :	Les répondants au sondage étaient personnellement responsables, en moyenne, d'environ cinq projets, mais sept répondants ont mentionné avoir géré plus de 50 projets. La plupart des projets (79 %) visaient la restauration ou l'amélioration de l'infrastructure existante. Les répondants au sondage représentaient environ la moitié des projets financés par le FSI. Soixante et onze pour cent des répondants ont géré des projets dont les coûts totaux admissibles étaient supérieurs à un million de dollars, et la valeur moyenne globale des projets gérés par les répondants s'élevait à environ 13 millions de dollars.
CVC :	La majorité de ces répondants (plus de 80 %) a géré seulement un projet. La plupart des projets visaient la restauration ou l'amélioration de l'infrastructure existante. Les répondants représentaient environ la moitié des projets financés par le CVC. Les répondants des projets du CVC étaient personnellement responsables d'un budget moyen d'un peu plus de trois millions de dollars.
SRN :	En moyenne, un répondant au sondage était personnellement responsable de deux projets. Soixante-dix pour cent des projets comprenaient des travaux sur l'infrastructure existante. Les répondants représentaient 70 % des projets financés par le programme des SRN. Les données sur la valeur des projets gérés par les répondants ne sont pas disponibles. Les données sur le programme indiquent que la valeur moyenne d'un projet du programme des SRN s'élevait à 119 000 dollars.

FSI :

Les répondants au sondage étaient personnellement responsables, en moyenne, d'environ cinq projets, mais sept répondants ont mentionné avoir géré plus de 50 projets. La plupart des projets (79 %) visaient la restauration ou l'amélioration de l'infrastructure existante. Les répondants au sondage représentaient environ la moitié des projets financés par le FSI.

Soixante et onze pour cent des répondants ont géré des projets dont les coûts totaux admissibles étaient supérieurs à un million de dollars, et la valeur moyenne globale des projets gérés par les répondants s'élevait à environ 13 millions de dollars.

CVC :

La majorité de ces répondants (plus de 80 %) a géré seulement un projet. La plupart des projets visaient la restauration ou l'amélioration de l'infrastructure existante. Les répondants représentaient environ la moitié des projets financés par le CVC.

Les répondants des projets du CVC étaient personnellement responsables d'un budget moyen d'un peu plus de trois millions de dollars.

SRN :

En moyenne, un répondant au sondage était personnellement responsable de deux projets. Soixante-dix pour cent des projets comprenaient des travaux sur l'infrastructure existante. Les répondants représentaient 70 % des projets financés par le programme des SRN.

Les données sur la valeur des projets gérés par les répondants ne sont pas disponibles. Les données sur le programme indiquent que la valeur moyenne d'un projet du programme des SRN s'élevait à 119 000 dollars.

La figure suivante montre les types d'organisation représentés par les répondants :

Figure 1 – Type d'organisation

La grande majorité des répondants dans le cas du FSI et du CVC provenait des administrations locales, municipales ou régionales.

En ce qui concerne le lieu de travail des répondants, 61 % des répondants du FSI provenaient de l'Ontario. Les bénéficiaires de l'Ontario formaient le plus grand groupe de répondants du CVC, mais ne constituaient que 37 % du groupe total de répondants dans ce cas.

3.3 Considérations et limites

Les limites associées aux sources de données des programmes et des projets comprennent les suivantes :

Les entrevues et les sondages auprès des représentants du Québec n'ont pas eu lieu et ne sont donc pas contenus dans le rapport d'évaluation.
La considération la plus remarquable dans la présente évaluation est le délai important (environ 10 mois entre la collecte des données des entrevues et des sondages et la collecte des données des projets dans le SPGII). Pour ce qui est de la prolongation, les données du SPGII portant sur les activités des programmes allant jusqu'à l'échéance de la prolongation le 31 octobre 2011 ont été intégrées à notre analyse en mars 2012, soit beaucoup plus tard que la collecte de données des sondages et des entrevues, qui a eu lieu au printemps et au début de l'été 2011⁶. Ainsi, le lecteur doit prendre note que les données des sondages et des entrevues ne tiennent pas compte de la prolongation, alors que les données du SPGII en tiennent compte.
Certains renseignements contenus dans le SPGII ont été déclarés par les promoteurs eux-mêmes (p. ex. le bénéficiaire final) et peuvent donc comporter des erreurs. Ces limites sont inévitables lorsqu'il s'agit de travailler avec des données réelles qui évoluent au rythme des programmes, car il y a des délais entre la date de déclaration du promoteur à la province et la date de déclaration de la province à INFC.
Les données sur les projets non sélectionnés aux fins de financement étaient peu nombreuses dans la base de données du SPGII. En conséquence, ces projets n'ont pas été examinés dans l'analyse.
Les données du SPGII concernant le FSI ne comprennent pas de champ pour les contributions aux projets provenant d'autres sources fédérales; les parts accordées par les autres sources fédérales peuvent avoir été incluses dans la catégorie « autre ». Les agents affectés au FSI ont mentionné que très peu de projets ont reçu du financement d'autres sources fédérales. Comme il n'y avait aucune façon pratique d'obtenir des renseignements sur les contributions d'autres sources fédérales, nous avons présumé que ces contributions étaient nulles.
Les coûts d'administration des programmes du PAE sont difficiles à estimer. Les dépenses administratives ne figurent pas dans le système de suivi des projets du SPGII, car seulement les coûts globaux de tous les programmes font l'objet d'un suivi par les ministères. La distinction des coûts administratifs de chaque programme a constitué un défi, et ces coûts sont fondés sur des estimations.

Les limites les plus contraignantes figurent aux points 3 et 6. En ce qui concerne le point 6, les estimations des coûts d'administration du FSI sont tirées des documents financiers d'INFC disponibles en avril 2012.

Certaines limites ont également été observées quant à la collecte et à l'analyse des données issues des entrevues.

Certains répondants d'une catégorie d'entrevue ont répondu à des questions qui n'ont pas été posées à d'autres répondants de la même catégorie. (Selon la méthode d'analyse des données, si une réponse était donnée, elle était incluse dans l'analyse.)
Dans certains cas où le répondant devait répondre par oui ou non, il n'a répondu ni par oui ni par non. Dans tous ces cas, des commentaires ont été ajoutés et ils ont été examinés et interprétés afin de pouvoir arriver à la réponse « oui » ou « non ».
Les entrevues auprès des représentants du Québec n'ont pas été menées dans le cas du FSI et du CVC.

Les limites concernant l'analyse des sondages comprennent :

Comme indiqué ci-dessus, les données des sondages ne comprennent pas les participants aux programmes FSI et CVC du Québec.
Nous avons reçu un nombre insuffisant de réponses de certaines provinces et de certains territoires. Nous avons réglé ce problème en combinant certaines régions où le taux de réponse était peu élevé aux fins de l'analyse.

Dans le rapport sur la méthode d'évaluation, la question n^o 4 devait faire appel à des groupes de discussion pour déterminer les leçons tirées au chapitre de la conception et de l'exécution, ainsi que de la gestion des changements du PAE. Toutefois, ces groupes n'ont pu être formés en raison des limites budgétaires et temporelles.

4 Constatations

4.1 Pertinence

La présente évaluation ne porte pas sur le besoin lié aux programmes gérés par INFC dans le cadre du PAE, conformément aux modalités de l'étude. Le Canada n'a pas échappé au ralentissement économique qui a frappé la plupart des pays en 2008 et qui s'est transformé en récession à la fin 2008. Le gouvernement canadien, comme bien d'autres gouvernements, dont le gouvernement américain, a répondu, entre autres mesures, en augmentant et en accélérant les investissements fédéraux dans l'infrastructure afin de stimuler les dépenses totales. Les programmes gérés par INFC dans le cadre du PAE représentaient l'essentiel de ces mesures.

Toutefois, nous avons évalué si les programmes gérés par INFC dans le cadre du PAE correspondent aux résultats stratégiques du Ministère.

Question d'évaluation n^o 1 : Les objectifs de chacun des trois programmes du PAE correspondent-ils aux résultats stratégiques du Ministère?

Constatation: Les objectifs des programmes du FSI, du CVC et du programme des SRN correspondent au résultat stratégique d'INFC qui consiste à « accorder un soutien financier du gouvernement fédéral à des projets d'infrastructure prêts à démarrer ».

Nous avons examiné le degré de correspondance entre les objectifs des programmes et le résultat stratégique n^o 3 : « Les projets d'infrastructure prêts à démarrer reçoivent un soutien financier du gouvernement fédéral ». L'examen des documents montre que le FSI, le CVC et le Fonds pour le programme des SRN correspondent étroitement à ce résultat stratégique.

Pour ce qui est du FSI : « L'objectif principal du FSI doté d'un budget de quatre milliards de dollars consiste stimuler à court terme les projets d'infrastructure provinciaux, territoriaux et municipaux qui sont prêts à démarrer et peuvent être construits au cours des deux prochaines années ». Cet objectif est réitéré dans plusieurs autres documents, comme les ententes de contribution, qui mentionnent : « grâce au financement de ces projets, le Canada et [province ou territoire] stimulent l'économie canadienne de manière rapide, ciblée et temporaire ». Dans le cas du CVC, les modalités et conditions modifiées mentionnent : « la sélection sera davantage axée sur les projets prêts à démarrer. L'objectif consiste plutôt à financer des projets qui sont prêts à démarrer et qui peuvent être construits au cours des deux prochaines années. » Le principal objectif du financement du programme des SRN consiste à créer une activité économique saisonnière immédiate dans les petites collectivités rurales sous forme d'emplois dans le secteur de l'aménagement de sentiers. Il consistait à financer des projets en vue d'aménager, d'améliorer et/ou de réaménager des sentiers récréatifs motorisés et non motorisés.

Nous avons aussi examiné le degré de cohérence des énoncés qui décrivent les objectifs du PAE dans les documents de base et ministériels. Nous avons constaté que les objectifs de chaque programme étaient énoncés de manière cohérente dans tous les documents.

Les objectifs du FSI sont cohérents dans tous les documents ministériels, comme le Rapport ministériel sur le rendement (RMR), le Rapport sur les plans et sur les priorités (RPP), ainsi que les documents de base du programme. De même, dans le cas du CVC, les documents de base du programme et les documents ministériels décrivent de manière cohérente les objectifs, c'est à-dire aider les petites collectivités à trouver une solution à leurs problèmes d'infrastructure. Les objectifs du programme des SRN sont aussi énoncés de manière cohérente dans tous les documents de base et ministériels, c'est-à-dire investir dans des projets « prêts à démarrer » pour aider le Canada à sortir du ralentissement économique actuel.

4.2 Conception et exécution

Question d'évaluation n^o 2 : Dans quelle mesure les programmes du PAE ont-ils été exécutés comme prévu, ce qui inclut les volets principaux mis en œuvre à l'échelle stratégique et opérationnelle pour répondre au « besoin de rapidité »?

Le « besoin de rapidité » est le facteur principal des trois programmes du PAE qui a été évalué. Il s'agit du besoin de faciliter la construction d'un grand nombre de projets d'infrastructure et d'engager le financement fédéral le plus rapidement possible, afin de stimuler l'économie et de créer de l'emploi. L'analyse dans la présente section a permis d'évaluer dans quelle mesure la mise en œuvre a été un succès.

Résumé dans la section de la Question d'évaluation n^o 2

Comme nous l'avons mentionné ci-dessus, le « besoin de rapidité » était le facteur principal de la mise en œuvre des trois programmes, et plusieurs caractéristiques de ces programmes visaient expressément à traiter ce facteur. Toutefois, une analyse détaillée montre que, malgré les défis de taille en présence, tous les éléments importants du processus d'exécution de ce type de programmes ont été traités par INFC, et que le processus a été un succès, à quelques exceptions près. Plus particulièrement :

Le régime de gouvernance des trois programmes était bien défini et complet.
Les rôles et les responsabilités de toutes les parties étaient définis, même si certains intervenants craignaient le chevauchement possible des responsabilités dans certains secteurs.
Les processus décisionnels étaient innovateurs et efficaces.
L'augmentation du pouvoir de dépenser délégué a été utile, et la responsabilité du ministre était définie clairement⁷.
Les mécanismes d'évaluation des risques étaient efficaces et bien appliqués dans le cadre des deux plus importants programmes, et l'information était pertinente pour la prise de décisions et la gestion des risques liées à la sélection des projets.
Soixante-sept pour cent des projets du FSI étaient en grande partie achevés à l'échéance initiale du programme le 31 mars 2011. Une majorité des projets achevés ont été moins coûteux, et jugés peu risqués.
Une minorité de partenaires d'exécution fédéraux (PEF) et provinciaux ont eu de la difficulté à accélérer l'exécution de projets dans le cadre du CVC, et environ le tiers des bénéficiaires finaux du FSI ont accusé des retards.
Soixante pour cent des bénéficiaires finaux ont mentionné avoir eu des problèmes en raison des délais serrés, mais plus de 40 % ont mentionné des impacts positifs. Les problèmes principaux comprenaient les ressources insuffisantes pour gérer les projets (en particulier dans le cadre du FSI) et l'augmentation des coûts de construction (en particulier dans le cadre du CVC).

Afin d'évaluer dans quelle mesure INFC a réussi à mettre en œuvre rapidement et efficacement les programmes du PAE, nous avons examiné les trois secteurs suivants :

Gouvernance
Gestions des risques
Perceptions des bénéficiaires du financement par rapport aux modèles d'exécution des programmes.

4.2.1 Gouvernance

Nous avons examiné les points clés suivants du régime de gouvernance⁸ des trois programmes :

Exhaustivité générale (établissement d'une orientation et contrôles de gestion);
Clarté et compréhension des rôles et des responsabilités d'INFC et des partenaires d'exécution;
Efficacité des organismes décisionnels;
Utilisation des pouvoirs de dépenser accrus.

4.2.1.1 Établissement d'une orientation et de contrôles

Constatation : Le régime de gouvernance de chacun des trois programmes du PAE était bien défini et suffisamment exhaustif, en particulier les mécanismes qui ont servi à la sélection et au contrôle des projets.

Dans le cas du FSI, l'orientation découle des critères d'admissibilité des projets (qui ont été fixés au début du programme) et du travail du GEP. Dans le cas du CVC, conformément à l'entente de contribution avec chaque province, on a fait appel au Comité de surveillance en place, formé de hauts fonctionnaires des gouvernements fédéral et provinciaux. Ce comité a servi de forum principal pour établir une orientation. Dans le cas du programme des SRN, l'orientation a été établie initialement par la CNS, qui a défini les critères d'admissibilité. Des améliorations ont été apportées par les comités consultatifs régionaux formés par la CNS, et ces comités ont traité les demandes de financement. Pour les trois programmes, les mécanismes d'établissement de l'orientation étaient bien définis et adéquats. Les mécanismes de contrôle étaient également bien définis et adéquats.

Dans le cas du FSI, les mécanismes de contrôle étaient définis dans le cadre des ententes de contribution avec les promoteurs. Ils comprenaient des rapports trimestriels d'étape et de demande de remboursement, les vérifications financières et de conformité aux ententes visées. En outre, l'agent principal des finances (APF) d'INFC a dû présenter un rapport annuel au SCT. Dans le cas du CVC, les deux niveaux de contrôle déjà établis ont été utilisés. Des secrétariats conjoints, formés de représentants du gouvernement provincial et des partenaires d'exécution fédéraux, ont assuré le premier niveau de diligence raisonnable, dont l'examen environnemental et juridique des demandes et ont rédigé un document d'information à l'intention des comités de surveillance (organismes de contrôle principaux). Les comités de surveillance (à l'exception du Québec) étaient formés de hauts fonctionnaires fédéraux, provinciaux et municipaux. Ces comités ont examiné les demandes et ont formulé des recommandations aux ministres. Ils étaient également chargés de recommander les demandes de remboursement aux fins d'approbation (après l'approbation des provinces). Dans le cas du programme des SRN, les ententes de financement signées entre la CNS et tous les bénéficiaires comprenaient des contrôles adéquats pour toutes les demandes de chèques. Ces constatations sont également en accord avec la vérification interne et la vérification du Bureau du vérificateur général (BVG).

4.2.1.2 Rôles et responsabilités

Constatation : Les rôles et les responsabilités étaient en grande partie clairement définis.

Pour les trois programmes, les rôles et les responsabilités étaient énoncés dans des documents comme les modèles opérationnels, les ententes de contribution individuelles, les ententes sur le niveau de service, les modalités et les documents sur la surveillance des projets. Toutefois, certains intervenants (p. ex. les provinces) ont mentionné le chevauchement possible entre les parties fédérales et provinciales dans le cadre du FSI (concernant les exigences en matière de présentation de rapports) et dans le cadre du CVC (concernant les demandes de remboursement).

Dans le cas du FSI, les rôles et responsabilités étaient clairement définis dans les ententes de financement avec chaque promoteur, notamment les responsabilités du signataire et les modalités de financement précises pour atténuer les risques liés au programme. Les provinces et les territoires ont administré le programme dans le cadre d'ententes de financement avec les municipalités ou d'autres bénéficiaires admissibles, qui étaient conformes aux modalités et aux conditions du FSI. Les ententes de contribution du FSI avec le secteur privé, les municipalités et les organismes sans but lucratif établissaient les responsabilités de chaque signataire en ce qui concerne l'exécution, l'administration, la gestion et la présentation de rapports.

Dans le cas du CVC, diverses ententes précisaient les rôles et les responsabilités de toutes les parties (l'entente de contribution entre INFC et les provinces, les ententes de contribution entre les provinces et les bénéficiaires finaux, et l'entente sur le niveau de service entre INFC et les PEF).

Dans le cas du programme des SRN, l'entente de financement entre INFC et la CNS décrit les rôles et les responsabilités de chaque partie, et la CNS a accepté d'inclure les rôles et les responsabilités des bénéficiaires finaux dans les ententes de financement avec les bénéficiaires finaux.

Pour les trois programmes, la majorité des répondants aux entrevues ont convenu que les rôles et les responsabilités entre INFC et les partenaires d'exécution étaient clairs et bien définis. Toutefois, dans le cas du FSI, environ le tiers des répondants des provinces/territoires ont constaté des chevauchements au chapitre de la présentation de rapports entre leurs propres exigences et celles d'INFC⁹. En outre, les bénéficiaires du FSI ont évalué la clarté des rôles et responsabilité d'INFC en accordant seulement 2,7 sur 4 (1 signifiant « Pas du tout d'accord » et 4 signifiant « Tout à fait d'accord » avec l'énoncé que les exigences étaient claires).

En ce qui concerne le CVC, les répondants qui ont participé à ce programme étaient généralement satisfaits de la répartition des rôles et des responsabilités, à l'exception des points suivants :

45 % des répondants ont constaté certains chevauchements dans le traitement des demandes de remboursement entre INFC et les PEF, et leur perception était qu'il était effectué à la fois par les PEF et INFC.
Trois des cinq représentants des PEF ont évalué la répartition des rôles et des responsabilités en accordant seulement 1 (ou « insatisfait ») sur 4.

Les répondants au sondage sur le CVC étaient positifs quant aux rôles et aux responsabilités de la province. (Ils n'ont pas été questionnés au sujet d'INFC ou des PEF.)

4.2.1.3 Mécanismes de prise de décisions

Constatation : Les mécanismes de prise de décisions, qui étaient constitués du GEP pour le FSI, du Comité de surveillance pour le CVC, et du CGE pour le programme des SRN, ont été efficaces. En effet, le GEP a été jugé comme une pratique exemplaire.

Les répondants ont jugé majoritairement que le GEP était une pratique exemplaire. Plutôt qu'une seule personne formulant des recommandations, le GEP fonctionne comme un mécanisme d'examen collectif (hauts fonctionnaires de Politiques et Programmes d'INFC, et l'APF d'INFC comme président) des projets qui étaient soumis à l'approbation du ministre. Le GEP s'assurait qu'un projet satisfaisait aux modalités et conditions du programme, y compris les exigences d'admissibilité, que les risques liés au projet étaient atténués et gérés, que les politiques du Conseil du Trésor étaient observées et que l'importance relative du projet s'inscrivait dans les pouvoirs de dépenser délégués au ministre. Dans tous les cas, le ministre a pris la décision finale d'approuver les projets en fonction de l'assurance que lui donnait le GEP.

En outre, 71 % des répondants du FSI ont évalué le processus décisionnel¹⁰ (équilibrant le besoin d'accélérer le financement avec le besoin de respecter les pouvoirs et les responsabilités) en accordant 3 ou 4 sur 4 (la cote 1 signifiant « inefficace » et 4, « très efficace »).

Dans le cas du CVC, les responsabilités de la décision finale incombaient aux ministres (des PEF ou d'INFC), appuyés par le Comité de surveillance. Les répondants ont jugé ce processus très efficace pour les approbations initiales. Toutefois, leur opinion était différente en ce qui concerne les décisions liées à la prolongation des projets (le processus décisionnel a été jugé insatisfaisant et beaucoup trop long par certaines provinces et certains bénéficiaires finaux).

Le conseil d'administration de la CNS constituait l'organe décisionnel du programme des SRN, appuyé par les comités consultatifs régionaux. Le CGE était l'organisme décisionnel pour ce qui est de l'entente de contribution avec la CNS. Il était d'une taille convenable pour prendre des décisions et disposait de pouvoirs, de ressources et de renseignements suffisants pour prendre des décisions. Les répondants au sondage sur le programme des SRN l'ont jugé efficace.

4.2.1.4 Augmentation du pouvoir de dépenser¹¹

Constatation : Le seuil du pouvoir de dépenser du ministre a permis de lancer rapidement certains des projets plus importants, et la responsabilité liée aux décisions était clairement définie.

Afin d'accélérer le rythme d'approbation des projets, le Conseil du Trésor a augmenté le pouvoir de dépenser (pour le porter jusqu'à 100 millions de dollars) aux ministres fédéraux concernés par la mise en œuvre des programmes du PAE, leur permettant ainsi de signer des ententes et d'approuver des projets sans avoir à redemander l'approbation au Conseil du Trésor. Cette augmentation du pouvoir de dépenser a été recommandée par le SCT, compte tenu de sa connaissance du Ministère et des évaluations précédentes des cadres de responsabilisation de la direction des ministères.¹² L'augmentation du pouvoir de dépenser a permis une approbation et une mise en œuvre plus efficientes des projets à des seuils de dépense plus élevés qui auraient normalement exigé l'approbation du CT. La responsabilité, la diligence raisonnable et la surveillance n'ont pas été compromises et des mesures de gouvernance innovatrices, comme l'intervention du Groupe d'évaluation des projets pour examiner les projets et l'augmentation du pouvoir de dépenser délégué, ont été appliquées.

4.2.2 Gestion des risques

Étant donné la vitesse avec laquelle ces programmes devaient être mis en œuvre et la taille de certains projets (jusqu'à 32 millions de dollars de financement fédéral seulement), un mécanisme d'évaluation et de gestion des risques associés aux projets constituait un élément essentiel de l'exécution des programmes. Nous avons examiné dans quelle mesure l'approche en matière de risque a été utile et propice à la prise de décisions et à une gestion des risques efficaces.

Constatation : Dans le cadre des programmes du FSI et du CVC, les risques ont été évalués au début des projets et durant leur exécution au moyen d'un modèle d'évaluation comprenant divers éléments (p. ex. l'importance relative d'un projet). Le programme des SRN comportait des exigences similaires, mais celles-ci n'ont pas toujours été respectées, en particulier les mesures d'atténuation des risques comme la demande de déclaration d'achèvement substantiel par un tiers dans le cas du FSI. Dans le cadre des trois programmes, les renseignements sur les risques ont servi à la prise de décisions et à la sélection efficace des projets.

Constatation : Le modèle de gestion des risques associés au FSI a été très efficace et doit être considéré comme une pratique exemplaire dans le cadre des programmes d'INFC. Soixante-douze pour cent des projets du FSI jugés peu risqués ont été achevés dans les délais.

Constatation : En ce qui concerne le suivi des progrès, les trois programmes ont présenté des problèmes au chapitre de la qualité et de l'intégralité des données en raison des limites de conception du SPGII et du « besoin de rapidité ». Le personnel affecté au FSI a élaboré des solutions temporaires proactives afin d'obtenir des données pour la gestion des risques et le suivi des progrès.

Dans le cadre du FSI, des outils d'évaluation du niveau de risque ont été utilisés pour évaluer les projets dès le début, avant l'approbation et la signature d'une entente. De plus, durant la phase de mise en œuvre, chaque projet faisait l'objet d'une évaluation des risques trimestrielle visant à déterminer le niveau de risque en cours et les mesures de surveillance nécessaires pour réduire les risques liés au projet. Une majorité des répondants aux entrevues ont mentionné que les renseignements sur les risques servaient à la prise de décisions.

Dans le cadre du CVC, un profil d'évaluation et des mesures d'atténuation des risques ont été élaborés pour l'ensemble du programme du volet Collectivités (VC), et les risques ont été évalués durant l'exécution des projets. La majorité des répondants aux entrevues qui ont répondu à cette question ont mentionné que les renseignements sur les risques ont servi à la prise de décisions.

Dans le cadre du programme des SRN, les exigences d'évaluation des risques visaient à la fois le programme en général et les projets. La CNS était responsable de la gestion des risques liés aux projets, alors qu'INFC était responsable de la gestion des risques liés au programme. Toutefois, l'examen du programme des SRN (vérification)¹³ a révélé que ces exigences n'ont pas toujours été respectées, et que des stratégies de surveillance et d'atténuation adéquates n'ont pas été élaborées dans ces cas. Une mesure d'atténuation des risques (p. ex. demander une déclaration d'achèvement substantiel par un tiers) aurait pu fournir une assurance, comme dans le cas du FSI. D'autre part, les répondants du programme des SRN ont mentionné que les renseignements sur les risques ont servi à la prise de décisions et que les outils de gestion des risques ont servi durant l'exécution des projets.

Le suivi des progrès devait faire partie intégrante du processus d'évaluation continue des risques. Toutefois, les trois programmes ont présenté des problèmes :

Dans le cadre du FSI, les bénéficiaires devaient présenter des rapports trimestriels au moyen du SPGII. Toutefois, l'évaluation des risques associés aux projets provenant du SPGII est devenue moins précise au cours du programme, car l'algorithme de prévision des risques ne pouvait être modifié. En conséquence, les évaluations des analystes des projets étaient plus pertinentes et il y avait une divergence plus marquée entre les deux évaluations des risques. Pour éviter la confusion, les évaluations des risques par les analystes ont eu préséance.
Dans le cadre du CVC, tous les bénéficiaires devaient présenter des rapports d'étape trimestriels et annuels. Toutefois, de nombreux problèmes quant à la qualité des données ont été relevés par les répondants, en raison des limites du SPGII.
Dans le cadre du programme des SRN, les bénéficiaires devaient présenter un rapport mensuel à la CNS, et la CNS devait faire rapport à INFC tous les deux mois. L'examen du programme des SRN a soulevé des erreurs dans les renseignements financiers présentés par la CNS.

En raison du « besoin de rapidité », les employés du FSI ont dû trouver des solutions inventives et souples pour suivre les données des rapports d'étape aux fins de prise des décisions. Les évaluateurs ont appris qu'en plus des rapports trimestriels officiels fournis par les bénéficiaires, les recommandations et les décisions liées au FSI étaient aussi formulées à l'aide d'autres renseignements pertinents obtenus au moyen de courriels de suivi proactif, d'appels téléphoniques, et de réunions de mise à jour. Dans les cas où il n'était pas possible de recueillir des renseignements supplémentaires à l'aide du SPGII, ou encore si le développement du SPGII ne pouvait respecter les échéances, étant donné que le SPGII était développé parallèlement au programme, un certain nombre de solutions ont été élaborées hors ligne, notamment à l'aide d'Excel ou d'Access. Les employés du programme croient que ces solutions temporaires ont constitué une méthode de remplacement pour retracer rapidement les renseignements supplémentaires sur les projets. L'évaluation n'a pas examiné de manière indépendante l'efficacité de ces solutions hors ligne.

4.2.3 Satisfaction des bénéficiaires du financement par rapport à l'exécution des programmes

L'évaluation a permis d'examiner plusieurs aspects de l'efficacité d'exécution perçus par les bénéficiaires du financement des trois programmes, qui auraient dû présenter des difficultés compte tenu de la rapidité d'exécution des programmes :

La clarté et la compréhension des critères d'admissibilité et de sélection des projets;
Le degré de satisfaction des divers partenaires par rapport au niveau de mobilisation/consultation et de communication; à l'approbation du financement et aux processus de surveillance;
Les perceptions de la capacité des partenaires et des bénéficiaires finaux de répondre à des méthodes d'exécution accélérées.

4.2.3.1 Les critères de clarté et de compréhension

Constatation : Les bénéficiaires du financement ont estimé que les renseignements sur l'admissibilité des projets étaient accessibles au besoin et faciles à comprendre.

Comme le montre le tableau suivant, les répondants au sondage des bénéficiaires ont mentionné que les renseignements sur l'admissibilité des projets étaient accessibles au besoin. Ces renseignements étaient accessibles dans de nombreux sites Web fédéraux et provinciaux, et ils figuraient aussi dans les ententes de contribution. Les répondants ont ajouté que les renseignements étaient clairs et qu'ils comprenaient quels projets étaient admissibles au financement.

Tableau 7 – Perceptions des bénéficiaires par rapport aux critères d'admissibilité

	Cote moyenne¹⁴ de ces questions pour le processus utilisé durant la sélection initiale des projets	Cote moyenne¹⁴ de ces questions pour le processus utilisé durant la prolongation de l'échéance
L'information sur l'admissibilité des projets était disponible lorsque j'en avais besoin.	3,0	2,8
L'information sur l'admissibilité des projets était claire.	3,0	2,9
J'ai compris quels projets seraient admissibles au financement (colonne du milieu) ou seraient prolongés (colonne de droite)	3,0	3,0

Des différences ont été notées entre les groupes de répondants :

Ceux qui ont participé au processus de prolongation étaient un peu moins d'accord avec les deux premiers énoncés (concernant le processus d'application original).
Les répondants liés au FSI au Manitoba et ceux ayant des ententes directes avec INFC ont mentionné ne pas avoir aussi bien compris que les répondants liés au FSI dans les autres régions.
Les participants au CVC ont donné les évaluations les plus élevées.

4.2.3.2 Satisfaction par rapport au processus d'exécution des programmes

Constatation : Les bénéficiaires et les partenaires d'exécution étaient généralement satisfaits du niveau de consultation et de communication.

Constatation : Les bénéficiaires étaient raisonnablement satisfaits du processus d'approbation du financement, à l'exception des justifications liées aux projets rejetés et, dans le cas des projets prolongés, de la rapidité de communication des décisions de financement.

Constatation : Les bénéficiaires étaient peu satisfaits du processus de rapport d'étape. Alors que la moyenne générale indique une cote de satisfaction positive, près de 40 % des bénéficiaires questionnés ont mentionné être moins que satisfaits. Un fort pourcentage des employés d'INFC a jugé que ces exigences de présentation de rapport étaient un mécanisme de responsabilisation approprié.

Le niveau de satisfaction des partenaires d'exécution et des bénéficiaires finaux par rapport à divers aspects du processus d'exécution est abordé ci-dessous.

D'abord, en ce qui concerne le niveau de consultation/mobilisation entre les partenaires d'exécution et les bénéficiaires finaux, les résultats du sondage étaient les suivants :

Les bénéficiaires du FSI étaient satisfaits des conseils et du soutien qu'ils ont reçus d'INFC (cote de 3,0 sur 4) et de la province ou du territoire avec laquelle ou lequel ils avaient une entente (cote du sondage de 3,2).
Les bénéficiaires du CVC étaient satisfaits des conseils et du soutien qu'ils ont reçus de la province (cote du sondage de 3,3).
Les bénéficiaires du programme des SRN étaient satisfaits des conseils et du soutient qu'ils ont reçus de la Coalition nationale sur les sentiers (cote du sondage de 3,3).

Les données des entrevues ont confirmé ces niveaux de satisfaction.

En ce qui concerne la consultation entre les partenaires eux-mêmes, les résultats des entrevues indiquent que la satisfaction par rapport à la consultation/mobilisation et à la communication était généralement coté 3 sur 4 chez les répondants (la cote 1 signifiant « insatisfait » et la cote 4 signifiant « très satisfait »). Une question distincte portait sur le niveau de coopération entre les partenaires, et les résultats dans tous les cas étaient que les relations et la coopération étaient excellentes.

En ce qui concerne le processus d'approbation du financement, les participants aux trois programmes ont attribué les cotes moyennes suivantes (sur 4) aux cinq énoncés liés à l'échéance initiale et a sensiblement les mêmes énoncés liés à la prolongation (voir le tableau 7).

Tous les énoncés concernant le processus d'approbation du financement ont reçu une cote raisonnablement élevée, à l'exception de :

Comprendre pourquoi les projets ont été rejetés (lors des processus d'approbation initiale et de prolongation).
La rapidité des décisions de communication (prolongation).

Tableau 8 – Perception des bénéficiaires concernant l'échéance initiale et la prolongation

Énoncé	Cote moyenne relative à l'échéance initiale	Cote moyenne relative à la prolongation
Les décisions relatives à l'approbation du projet ont été communiquées en temps utile.	Participants au FSI – 2,7 Participants au VC – 3,0 Participants au programme des SRN – 2,8 Tous – 2,8	Participants au FSI – 2,4 Participants au VC – 2,7 Participants au programme des SRN – S.O. Tous – 2,4
Les décisions relatives à l'approbation étaient claires.	Participants au FSI – 2,9 Participants au VC – 3,3 Participants au programme des SRN – 3,2 Tous – 2,9	Participants au FSI – 2,9 Participants au VC – 3,1 Participants au programme des SRN – S.O. Tous – 2,9
J'ai compris pourquoi mes projets étaient acceptés.	Participants au FSI – 2,9 Participants au VC – 3,2 Participants au programme des SRN – 3,4 Tous – 3,0	Participants au FSI – 3,0 Participants au VC – 3,2 Participants au programme des SRN – S.O. Tous – 3,0
J'ai compris pourquoi mes projets étaient rejetés.	Participants au FSI – 2,1 Participants au VC – 1,6 Participants au programme des SRN – 2,9 Tous – 2,1	Participants au FSI – 2,3 Participants au VC – 2,8 Participants au programme des SRN – S.O. Tous – 2,4
Dans l'ensemble, je suis satisfait de l'approbation, de l'exécution et de la prolongation du projet.	Participants au FSI – 2,9 Participants au VC – 3,3 Participants au programme des SRN – 3,2 Tous – 3,0	>Participants au FSI – 2,83 Participants au VC – 3,1 Participants au programme des SRN – S.O. Tous – 2,8

Les participants aux trois programmes ont accordé les cotes moyennes suivantes (sur 4) aux quatre énoncés relatifs à la présentation de rapports.

Tableau 9 – Perceptions des bénéficiaires concernant la présentation de rapports

Énoncé	Average Rating
Les exigences en matière de rapports concernant le projet étaient claires.	Participants au FSI – 2,7 Participants au VC – 3,2 Participants au programme des SRN – 3,2 Tous – 2,8
Les rôles et les responsabilités en matière de rapports concernant le projet étaient bien compris.	Participants au FSI – 2,9 Participants au VC – 3,2 Participants au programme des SRN – 3,4 Tous– 3,0
Les exigences en matière de rapports n'imposaient pas un fardeau excessif.	Participants au FSI – 2,5 Participants au VC – 2,9 Participants au programme des SRN – 2,9 Tous– 2,5
En général, je suis satisfait des exigences en matière de rapports.	Participants au FSI – 2,6 Participants au VC – 3,1 Participants au programme des SRN – 3,1 Tous– 2,7

Perceptions concernant les rapports :

Dans le cas du FSI, la cote moyenne variait entre 2,5 et 2,9, indiquant que les répondants n'étaient pas entièrement d'accord pour dire que les exigences étaient claires, qu'elles n'imposaient pas un fardeau excessif et étaient satisfaisantes, et que les rôles étaient compris. En outre, près de 45 % des répondants n'étaient pas d'accord dans une certaine mesure que les exigences relatives aux rapports « n'imposaient pas un fardeau excessif ».
Dans le cas du CVC, des quatre énoncés sur la présentation de rapports, l'énoncé « n'imposaient pas un fardeau excessif » a obtenu le pourcentage le plus élevé de répondants en désaccord; près de 20 % étaient en désaccord.
Dans le cas du programme des SRN, presque tous les répondants (85 % ou plus) ont mentionné que les exigences en matière de rapports étaient claires. Toutefois, plus de 25 % des répondants ont mentionné que les exigences imposaient un fardeau excessif.

Les entrevues menées auprès des bénéficiaires ont confirmé ces constatations. En particulier pour ce qui est du FSI, la présentation de rapports a été jugée exigeante, et le SPGII n'était pas accessible initialement, car le système était encore en développement lorsque le FSI a été exécuté. Le personnel d'INFC a reconnu que les bénéficiaires ont eu de la difficulté à présenter des rapports. Toutefois, ils estiment que le programme est conçu ainsi pour maintenir un niveau de responsabilité adéquat. Selon les employés du FSI, la fréquence des rapports était nécessaire pour une meilleure prise de décisions. En outre, les exigences en matière de rapports dans le cadre du PAE étaient relativement simples si on les compare aux programmes précédents.

Dans le cas du FSI, certains bénéficiaires ont mentionné que les exigences en matière de rapports ont changé au cours du programme, que la fréquence de présentation était excessive (mensuelle, trimestrielle et comptes rendus provisoires) et que les détails demandés pour justifier les preuves de paiement se chevauchaient et imposaient un fardeau excessif. Dans le cas du CVC, certains répondants ont mentionné que les nombreuses demandes de comptes rendus en dehors du calendrier de rapports et le niveau de détails demandé pour appuyer les preuves de paiement rendaient la présentation de rapports exigeante. Dans le cas des SRN, les rapports mensuels étaient initialement jugés exigeants et excessifs, mais ils ont finalement été acceptés.

4.2.3.3 Capacité de répondre à une exécution accélérée

Constatation : La capacité de répondre à l'exécution accélérée a constitué un problème pour une minorité de partenaires d'exécution provinciaux et de PEF dans le cadre du CVC, et environ un tiers des bénéficiaires finaux dans le cadre du FSI ont accusé des retards.

Constatation : Soixante pour cent des bénéficiaires finaux ont mentionné que les délais serrés ont occasionné des problèmes, mais plus de 40 % ont fait état d'impacts positifs. Les principaux problèmes comprenaient le manque de ressources humaines pour gérer les projets (spécialement au FSI) et l'augmentation des coûts de construction (spécialement au CVC), mais les bénéficiaires ont ajouté que, étant donné le besoin de rapidité, ces problèmes échappaient au contrôle du programme.

La capacité de répondre aux méthodes d'exécution accélérée a été examinée chez les partenaires d'exécution et chez les bénéficiaires finaux.

Partenaires d'exécution se trouve dans la section 4.2.3.3

En ce qui concerne le FSI, la majorité des représentants des provinces/territoires ont mentionné avoir eu la capacité de répondre à l'exécution accélérée. Toutefois, la dotation a été jugée difficile à l'échelon municipal, particulièrement lorsqu'il y avait plusieurs projets ou seulement des bénévoles. Dans le cas du CVC, une majorité de représentants des partenaires d'exécution provinciaux et des PEF a mentionné avoir eu la capacité de répondre, mais 40 % (dans les deux cas) n'étaient pas d'accord. En ce qui concerne les SRN, 80 % des représentants de la CNS ont mentionné avoir eu la capacité de répondre à l'exécution accélérée.

Bénéficiaires finaux se trouve dans la section 4.2.3.3

Lors du sondage, les bénéficiaires finaux ont été interrogés à propos des problèmes d'accès aux ressources qui auraient pu contribuer aux retards. Dans le cas du FSI, 34 % des répondants ont mentionné les problèmes d'accès aux ressources au sein de leur organisation; 11 % ont mentionné le manque de gens de métiers ou d'expertise pour exécuter le travail. Dans le cas du CVC, seulement 1 % des répondants ont mentionné les problèmes d'accès aux ressources au sein de leur organisation; 10 % ont mentionné le manque de gens de métiers ou d'expertise pour exécuter le travail. Dans le cas des SRN, 8 % ont mentionné les problèmes d'accès aux ressources au sein de leur organisation; il ne semble pas y avoir eu d'autres problèmes importants d'accès aux ressources.

Impacts des délais serrés se trouve dans la section 4.2.3.3

Soixante pour cent des répondants aux sondages ont mentionné que les délais serrés ont occasionné des problèmes¹⁵. Les réponses sont illustrées dans la figure ci-dessous.

Figure 2 – Impact(s) des délais serrés sur les organisations

Comme le montre la figure suivante, les problèmes principaux comprenaient le manque de ressources des bénéficiaires finaux pour gérer les projets (spécialement dans le cadre du FSI) et l'augmentation des coûts de construction (spécialement dans le cadre du CVC). Certains bénéficiaires ont mentionné avoir eu des problèmes importants à trouver le personnel nécessaire pour exécuter ces projets en raison du budget disponible, du manque de candidats disponibles et de l'absence de consultants.

Figure 3 – Impacts négatifs des délais serrés

Question d'évalution n^o 3 : Dans quelle mesure les changements apportés au processus d'exécution du programme ont-ils été gérés sur les plans stratégique et opérationnel?

Cette question cherchait à savoir si les changements organisationnels nécessaires pour exécuter le projet ont été apportés, et dans quelle mesure ces changements ont été bien gérés.

Résumé se trouve dans la section Question d'évalution n^o 3

Les données indiquent qu'INFC s'est mobilisé adéquatement pour exécuter le PAE :

Les changements organisationnels nécessaires, comme l'augmentation du personnel et la réorganisation structurelle, ont été déterminés dès le début;
Les changements ont été complètement apportés : on a embauché suffisamment d'employés supplémentaires pour INFC et les changements organisationnels ont été apportés;
La gestion des ressources humaines semble avoir bien été exécutée : malgré la charge de travail imposante, la majorité des employés d'INFC disent avoir été motivés et informés, et avoir reçu des directives claires.

Nous abordons successivement la détermination des changements organisationnels requis, l'application de ces changements et les considérations liées à la gestion des ressources humaines qui ont accompagné l'application de ces changements.

Constatation : INFC a déterminé dès le début les changements nécessaires en raison des engagements liés au PAE et les a apportés pour s'adapter aux nouveaux programmes. Le Ministère a augmenté son personnel pendant la période du PAE, principalement pour soutenir les programmes du PAE, et a créé des groupes nécessaires pour soutenir leur exécution.

INFC a convenu que des changements étaient nécessaires en raison des engagements liés au PAE et du « besoin de rapidité ». Les besoins ont été consignés initialement dans le plan ministériel des activités et des ressources humaines (RH) pour 2009-2012, puis ont été mis à jour dans le plan de 2010-2013. De plus, des risques liés aux ressources humaines découlant des besoins administratifs et de surveillance ont été mentionnés durant la planification initiale du CVC et du programme des SRN.

Le plan des RH de 2010-2013 décrit les modifications qui ont été apportées en raison du PAE – p. ex. de nouveaux équivalents temps plein (ETP) ont été ajoutés, un écart persistent lié aux ETP a été comblé, on a créé un groupe de travail chargé du recrutement systématique, un énoncé sur l'image de marque a été élaboré, de même qu'une stratégie de recrutement qui comprenait la création d'une page Web pour favoriser les activités de recrutement, un programme d'ambassadeur a été mis en place, de même que des stratégies précises pour attirer des candidats de trois marchés cibles.

Durant la période de la présente évaluation, INFC a augmenté son effectif de 89 employés, dont 20 affectés au FSI. La Direction du Fonds de stimulation de l'infrastructure a d'abord été créée au sein de la Direction générale des politiques et des communications puis a été transférée à la Direction générale des opérations des programmes une fois le programme complètement mis en œuvre. Dans le cas du CVC, certains ont perçu (environ 30 % des répondants interrogés) que les employés d'INFC étaient nouvellement affectés à leurs postes et n'avaient pas une connaissance approfondie des dossiers. Toutefois, ce point n'a pas été signalé pour les autres programmes. En général, l'exécution du PAE dans les délais a nécessité des efforts considérables de recrutement de personnel, le déplacement des employés (c.-à-d. la réaffectation d'employés d'autres secteurs du Ministère) et une charge de travail accrue.

La conclusion découlant des entrevues concernant cette question est la suivante : les problèmes ont été traités adéquatement grâce à un groupe de personnes motivées dirigées efficacement par le sous ministre adjoint et le sous-ministre délégué. La taille modeste du Ministère a rendu possible la réorganisation rapide et efficace des ressources. La charge de travail était considérable, et les employés ont eu des réactions différentes quant aux heures supplémentaires. Alors que certains employés souhaitaient faire des heures supplémentaires pour l'expérience et la visibilité offertes, la charge de travail accrue a été difficile pour d'autres. Néanmoins, les employés ont mentionné qu'ils étaient motivés et informés, et qu'ils avaient reçu des directives claires durant l'exécution des programmes. En ce qui concerne la mesure dans laquelle les employés affectés au FSI étaient d'accord avec le fait qu'ils ont reçu des directives claires, 50 % des répondants ont coté cette question 3 ou 4 sur 4 (50 % n'ont pas répondu). De même, en ce qui concerne la mesure dans laquelle les employés du FSI étaient motivés et informés, 50 % ont coté cette question 3 ou 4 sur 4 (44 % n'ont pas répondu).

Dans le cadre du CVC, 57 % ont coté la mesure dans laquelle ils avaient reçu des directives claires 3 ou 4 sur 4 (29 % n'ont pas répondu). De plus, 57 % ont coté la mesure dans laquelle ils étaient motivés et informés 3 ou 4 sur 4 (29 % n'ont pas répondu).

Question d'évalution n^o 4 : Dans quelle mesure les programmes du PAE ont-ils produit les extrants prévus?

Le modèle logique des trois programmes du PAE mentionne que ces programmes visaient deux résultats :

L'obtention de fonds additionnels auprès d'autres sources pour financer les projets d'infrastructure;
L'application des ententes concernant l'exécution des programmes avec tous les partenaires d'exécution.

Cette question nous a permis de présenter dans quelle mesure ces résultats ont été produits, en mettant l'accent sur les détails de l'obtention réalisée.

Résumé se trouve dans la section Question d'évalution n^o 4

Les données indiquent que les principaux résultats prévus des trois programmes ont été obtenus :

Les ententes de contribution pour chaque province/territoire ont décrit les seuils du financement fédéral et d'autres sources pour chaque type de biens et, à quelques exceptions négligeables près, tous ces seuils de financement ont été respectés.
Le gouvernement fédéral a assumé 37 % des coûts des projets du FSI, 32 % des coûts des projets du CVC et 41 % des coûts des projets du programme des SRN. Les gouvernements provinciaux ont assumé 33 % des coûts totaux du FSI et du CVC; les administrations municipales ont assumé 25 % et 34 % des coûts respectivement.
Toutes les ententes qui étaient nécessaires à l'exécution des programmes étaient en place.

4.2.4 Leviers financiers

4.2.4.1 Obtention des fonds

Constatation : Les ententes de contribution visant chaque province/territoire définissaient des seuils applicables au financement fédéral et à d'autres types de financement pour chacun des différents types de biens – p. ex. financement fédéral maximal de 50 % dans le cadre du FSI pour les biens provinciaux/territoriaux; financement fédéral maximal de 33 % dans chaque province pour les projets liés au CVC. Les données disponibles indiquent que (à quelques rares exceptions près), tous ces seuils de financement ont été respectés.

Les seuils maximaux applicables au financement du FSI par type de biens étaient les suivants :

(A) Biens provinciaux/territoriaux – maximum de 50 % d'origine fédérale
(B) Biens locaux/d'organismes à but non lucratif – 33,3 % d'origine fédérale, jusqu'à 50 %
(C) Bien d'entreprises à but lucratif – maximum de 25 % d'origine fédérale.
(D) Biens fédéraux – jusqu'à 100 %

La figure ci-après montre que le financement cumulatif du FSI respectait les seuils applicables au financement fédéral et à d'autres types de financement. En outre, le financement par type de bien respectait également le seuil établi, à l'exception des biens des sociétés privées à but non lucratif.

Figure 4 – Sources de financement pour chaque type de bien

Les seuils en matière de partage des coûts pour les projets relevant du CVC étaient les suivants :

(E) Aéroports régionaux et locaux :
- Biens du secteur privé – maximum de 25 % d'origine fédérale
- Contribution provinciale au moins égale à la contribution fédérale
- Contribution locale/régionale de 33 %
(F) Dans chaque province, le financement maximal d'origine fédérale pour tous les projets est de 33,3 %.
(G) Projets individuels – le financement d'origine fédérale peut atteindre 50 %, sauf pour les biens du secteur privé (le maximum est alors de 25 %).

La figure ci-après montre que, de façon cumulative (p. ex. pour l'ensemble du Complément du volet Collectivités), le critère E a été respecté (car il n'y avait aucun bien du secteur privé dans cette catégorie) et le critère F a été respecté dans la plupart des provinces, où le financement était équivalent (à près de 33 %), et légèrement supérieur en Saskatchewan, en Ontario et en Nouvelle-Écosse (voir le tableau 10). Nous ne pouvons pas tirer de conclusions définitives à propos du critère G, mais il a probablement été respecté lui aussi, parce que « non gouvernemental » inclut à la fois les organisations non gouvernementales et les organisations du secteur privé à but non lucratif, et que le financement fédéral destiné à cette catégorie était seulement de 33 %.

Figure 5 – CVC – Sources de financement pour chaque type de bien

Figure 5 - Complément du volet Collectivités - Sources de financement pour chaque type de bien

Le tableau ci-dessous donne plus de détails à propos du critère F. Il montre que la plupart des provinces ont respecté cette exigence d'un tiers. Les projets menés en Saskatchewan, en Ontario et en Nouvelle-Écosse ont légèrement dépassé ce seuil (indiqué en rouge).

Tableau 10 – Financement d'origine fédérale, par province

Province	Nombre de projets		Complément du VC		Autres sources fédérales	Total admissible	% du financement total d'origine fédérale
Province	(nbre)	(%)	($ 000s)	(%)	($ 000s)	($ 000s)	% du financement total d'origine fédérale
C.-B.	55	10,2 %	61 137 $	12,9 %	1 713 $	213 034 $	29,5 %
Alb.	36	6,7 %	44 494 $	9,4 %	0 $	145 466 $	30,6 %
Sask.	49	9,1 %	14 412 $	3,1 %	511 $	43 235 $	34,5 %
Man.	22	4,1 %	17 874 $	3,8 %	0 $	57 829 $	30,9 %
Ont.	187	34,8 %	191 593 $	40,6 %	2 583 $	575 758 $	33,7 %
Qc	105	19,6 %	108 789 $	23,0 %	0 $	343 700 $	31,7 %
N.-B.	21	3,9 %	11 104 $	2,4 %	0 $	37 811 $	29,4 %
Î.-P.-É.	1	0,2 %	2 100 $	0,48 %	0 $	6 300 $	33,3 %
N.-É.	43	8,0 %	13 209 $	2,8 %	1 605 $	39 701 $	37,3 %
T.-N.-L.	18	3,4 %	7 407 $	1,6 %	0 $	22 220 $	33,3 %
Total	537	100,0 %	472 119 $	100,0 %	6 412 $	1 485 055 $	32,2 %

Le seuil de financement des projets relevant du programme des SRN était défini comme suit : le financement fédéral devait être équivalent à celui des sources provinciales, municipales, privées ou autres. Les données relatives au programme indiquent que 473 des 474 projets ont été financés par le programme des SRN jusqu'à concurrence de 50 %, et qu'un seul projet a dépassé le seuil par une marge de 289 $ (0,1 %).

4.2.4.2 Sources de financement

Constatation : Pour tous les projets, on a obtenu un financement auprès d'autres sources. Les sources principales utilisées étaient les gouvernements provinciaux et les administrations municipales. Le gouvernement fédéral a financé 37 % des coûts des projets du FSI, 32 % des coûts des projets du CVC et 41 % des coûts des projets du programme des SRN.

Globalement, comme on peut le voir ci-dessous, le gouvernement fédéral a financé 37 % du coût total admissible des projets du FSI et obtenu 6 milliards de dollars des provinces, territoires et municipalités et d'autres partenaires, afin d'investir près de 10 milliards dans des projets d'infrastructure. Les principaux partenaires étaient issus des deux autres ordres de gouvernement/d'administration et seulement 4 % des fonds provenaient de sources non gouvernementales.

Figure 6 – FSI – Sources de financement

Figure 6 - Fonds de stimulation de l'infrastructure - Sources de financement

La figure suivante montre la ventilation des sources de financement issues du FSI, par province :

Figure 7 – FSI – Sources de financement, par province

Figure 7 - Fonds de stimulation de l'infrastructure - Sources de financement, par province

Les quinze projets du FSI menés à bien au Yukon ont été financés à parts égales par les gouvernements fédéral et territorial. Les projets qui ont reçu un faible pourcentage de financement des administrations municipales ont été menés à bien au Manitoba, au Nouveau-Brunswick, à l'Île du Prince Édouard et au Nunavut.

Le tableau ci-dessous montre (projet par projet) que, pour près de 60 % des projets, les coûts ont été partagés par les trois ordres de gouvernement et d'administration, la plupart étant financés à parts égales par les trois. Cela témoigne des exigences du programme.

Tableau 11 – Financement du FSI, par ordre de gouvernement/d'administration

Source(s) de financement, gouvernements et administration	Projets		Fonds fédérale		Coûts totaux		% du total du FSI	Répartition la plus courante
Source(s) de financement, gouvernements et administration	(nbre)	%	(M$)	%	(M$)	%	% du total du FSI	Répartition avec fédéral	(nbre)
Provincial et municipale	2 380	59	1 792,6	50	5 410,9	56	33,1	33/33/33	2 203
Provincial et municipale	2 380	59	1 792,6	50	5 410,9	56	33,1	25/25/50	58
Provincial seulement	824	20	1 091,7	30	2 202,3	23	46,9	50/50	785
Municipale seulement	574	14	262,3	7	777,4	8	33,7	33/67	577
Provincial et autre¹⁶	95	2	183,7	5	509,6	5	36,0	-	-
Tous	97	2	130,7	4	395,7	4	33,0	-	-
Autre seulment	55	1	142,9	4	315,4	3	45,3	-	-
Municipale et autre	6	0	9,0	0	28,0	0	32,2	-	-
Total	4 031	100	3 612,9	100	9 639,3	100	37,5	-	-

Note : Les pourcentages sont arrondis.

Le financement de 1,5 milliard de dollars couvrant les coûts totaux du CVC a été fourni pratiquement à parts égales par les trois ordres de gouvernement et d'administration (voir ci-dessous).

Figure 8 – Complément du VC – Sources de financement

Figure 8 - Complément du volet Collectivités - Sources de financement

La figure ci-dessous illustre la ventilation par province.

Figure 9 – Complément du VC – Partenaires bailleurs de fonds, par province

Figure 9 - Complément du volet Collectivités - Partenaires bailleurs de fonds, par province

Le tableau ci-dessous montre que, pour près de 90 % des projets, les bailleurs de fonds étaient les gouvernements provinciaux et les administrations municipales, et que la plupart des coûts ont été assumés à parts égales par les trois ordres de gouvernement et d'administration.

Tableau 12 – CVC – Financement Financement par ordre de gouvernement/d'administration

Source(s) de financement, gouvernements et administration	Nbre de projets		Fédérale - Complément du VC		Autres sources fédéral (M$)	Total admissible (M$)	% du total des sources fédérales	Répartition la plus courante
Source(s) de financement, gouvernements et administration	(nbre)	(%)	(M$)	(%)	Autres sources fédéral (M$)	Total admissible (M$)	% du total des sources fédérales	Répartition avec VC	(nbre)
Provincial et municipale	471	87,7	414,0	87,7	5,5	1 309,7	32,0	33/33/33	409
								45/45/10	26
								33/37/30	9
Provincial, municipale, autres sources fédérales	37	6,9	30,6	6,5	0,7	91,0	34,4	33/33/17/1	11
Provincial, municipale, autres sources fédérales	37	6,9	30,6	6,5	0,7	91,0	34,4	45/45/5/5	5
Provincial, municipale et autres¹⁷	16	3,0	22,3	4,7	0,0	67,2	33,2	33/33/33	3
Provincial et autres	6	1,1	2,9	0,6	0,0	9,4	30,8	-	-
Tous	6	1,1	2,1	0,4	0,2	7,3	31,7	-	-
Provincial, autres sources fédérales et autres	1	0,2	0,2	0,0	0,0	0,5	45,0	-	-
Total	537	100,0	472,1	100,0	6,4	1 485,1	32,2	-	-

Note : Les pourcentages sont arrondis.

Les données de la CNS ont classé en catégories diverses sources de financement non liées à INFC : gouvernements provinciaux, administrations municipales, autres sources fédérales et autres. Le tableau ci-dessous présente le nombre de projets par source de financement, ainsi que leur valeur. Près de 40 % des projets ont été financés par le programme des SRN et d'autres sources, à peu près à parts égales.

Tableau 13 – Financement du programme des SRN, par ordre de gouvernement/d'administration

Source(s) de financement, gouvernements et administration	Nbre de projets		SRN, fédéral		Coût total (milliers $)	SRN en % du total	Répartition la plus courante
Source(s) de financement, gouvernements et administration	(nbre)	(%)	(milliers $)	(%)	Coût total (milliers $)	SRN en % du total	Répartition avec SRN	(nbre)
Autre seulement	180	38,0	4 668	20,1	9 609	48,6	50/50	131
							49/51	13
							48/52	10
Provincial seulement	86	18,1	5 513	23,7	12 285	44,5	50/50	62
Provincial seulement	86	18,1	5 513	23,7	12 285	44,5	49/51	8
Provincial et autre¹⁸	72	15,2	3 830	16,5	8 779	43,6	50/26/24	5
Provincial et autre¹⁸	72	15,2	3 830	16,5	8 779	43,6	50/50/1	5
Municipale seulement	50	10,5	2 769	11,9	6 639	41,7	50/50	18
Provincial, municipale et autre	33	7,0	2 784	12,0	8 251	33,7	50/45/1/5	9
Municipale et autre	29	6,1	1 567	6,7	3 531	44,4	-	-
Provincial et municipale	16	3,	1 468	6,3	3 650	40,2	-	-
Provincial, autres sources fédérales et autre	4	0,8	385	1,7	2 008	19,1	-	-
Les quartre	3	0,6	212	0,9	1 601	13,2	-	-
Municipale, autres sources fédérales et autre	1	0,2	28	0,1	128	21,8	-	-
Total	474	100,0	23 223	100,0	56 581	41,0	-	-

Note : Les pourcentages sont arrondis.

4.2.5 Nombre d'ententes et nature de ces ententes

Constatation : On a conclu toutes les ententes nécessaires à la répartition des fonds destinés aux projets avec les provinces/territoires, les PEF, la CNS et, le cas échéant, les parties ayant conclu des ententes de contribution directement avec le gouvernement fédéral.

Les ententes de contribution signées avec les provinces ou les territoires visaient à recueillir et à administrer les demandes de financement des projets relevant du FSI et du CVC, et à en faire le suivi. En ce qui concerne le CVC, on a également signé une entente sur le niveau de service avec les PEF. Le troisième programme (SRN) a été exécuté grâce à une entente conclue avec la Coalition nationale sur les sentiers.

Dans le cadre du FSI, les projets menés à bien avec certaines provinces ont été financés grâce à des ententes conclues avec les provinces/territoires, à l'exception de la Colombie-Britannique, de l'Alberta, de la Saskatchewan, de l'Ontario et du Québec. Dans ces cinq provinces, certains projets ont été approuvés dans le cadre d'ententes de contribution conclues directement entre le gouvernement fédéral et les administrations locales, des ONG et les autorités portuaires fédérales. Pour certains projets fédéraux, le Conseil du Trésor a donné son approbation en vue de faciliter les transferts fédéraux à d'autres organisations fédérales.

Dans le cadre du CVC, les fonds ont été libérés par le PEF en vertu d'une entente sur le niveau de service conclue avec Infrastructure Canada. Les ministres responsables du PEF dans chaque province ont été autorisés à donner leur aval aux projets jusqu'à concurrence d'un montant maximal, et tout projet dépassant ce montant a été autorisé par le ministre des Transports, de l'Infrastructure et des Collectivités.

4.3 Rendement

Question d'évalution n^o 5 : Dans quelle mesure les programmes du PAE ont-ils produit les résultats souhaités?

Les principaux résultats qu'on attendait de ces programmes étaient les suivants :

Faciliter la mise en œuvre de projets d'infrastructure « prêts à démarrer » grâce à un financement fédéral à la fois opportun et temporaire.
Garantir que de nouvelles infrastructures seront construites et que les infrastructures existantes seront améliorées.

Dans la présente section, nous déterminons dans quelle mesure ces objectifs ont été atteints. Nous tenons compte de la période de prolongation du PAE (jusqu'au 31 octobre 2011), mais nous définissons également les caractéristiques des projets qui ont été menés à terme avant la date limite initialement établie au 31 mars 2011.

Résumé se trouve dans la section Question d'évaluation n^o 5

INFC a pu investir la majeure partie des fonds du FSI au cours de la première année d'exécution du programme – 3,88 milliards de dollars, soit 99 % des fonds totaux alloués aux projets, avaient été versés au 29 janvier 2010, qui était la date cible établie pour l'approbation du financement.
Lorsque le programme a pris fin, le 31 octobre 2011, 97 % des projets du FSI et 97 % des projets du CVC étaient arrivés à terme. En fait, 67 % des projets du FSI et 49 % des projets du CVC étaient en grande partie achevés à la date limite initiale fixée au 31 mars 2011. La plupart des projets du programme des SRN (dont la durée était d'un an) étaient en grande partie achevés au 31 mars 2010. Ces pourcentages témoignent de l'efficacité du processus de sélection des projets et de la qualité des projets qui étaient prêts à démarrer.
Pour près de 32 % des projets du PAE (FSI et CVC), on a demandé une prolongation.
D'après les données recueillies, plusieurs caractéristiques des projets étaient propices au respect de la date limite d'exécution fixée au 31 mars 2011 :
- Importance relative – Les projets moins coûteux sont généralement menés à terme plus rapidement;
- Type de projet – Ce sont les routes locales (et l'infrastructure routière) qui sont terminées le plus tôt et les infrastructures récréatives et culturelles qui sont terminées le plus tard;
- Évaluation des risques – Ce sont les projets jugés les moins risqués au départ qui étaient le plus susceptibles d'être terminés au 31 mars 2011. Cela s'appliquait au FSI et au CVC.

4.3.1 Les projets prêts à démarrer ont reçu un soutien financier

Constatation : La majeure partie du financement provenant du PAE (FSI et CVC) a été allouée aux projets approuvés durant la première année du programme. Dans le cas du FSI, 3,88 milliards de dollars, soit 99 % des fonds totaux alloués aux projets¹⁹, avaient été versés au 29 janvier 2010 (date cible pour l'approbation du financement dans le cadre du PAE). Dans le cas du CVC, 496 millions de dollars, soit 99 % des fonds alloués à ce programme, avaient été distribués.

L'un des objectifs clés des programmes du PAE était de fournir rapidement le financement aux bénéficiaires. Cela devait permettre de mettre en œuvre les projets prêts à démarrer ou d'accélérer l'acquisition de matériel, la signature de contrats et l'embauche de personnel. Étant donné que la rapidité était essentielle au succès du PAE (principe des « stimulants opportuns »), le principe de base de l'évaluation était le suivant : plus les fonds sont attribués tôt, plus les projets débutent tôt et contribuent à stimuler l'économie.²⁰ Pour analyser les fonds alloués aux projets du FSI et du CVC, nous nous sommes basés sur la première des deux dates entre l'annonce du projet et la signature de l'échéancier de l'entente de contribution.

4.3.2 Infrastructure construite

Nous avons examiné dans quelle mesure on avait construit de nouvelles infrastructures et amélioré les infrastructures existantes dans les délais impartis par le PAE. Notre évaluation confirme qu'au terme des programmes, le 31 octobre 2011, 97 % des projets du FSI et du CVC étaient terminés.

Pourcentage des projets du FSI terminés

Pourcentage des projets du Fonds de stimulation de l'infrastructure terminés

Pourcentage des projets du CVC terminés

Pourcentage des projets du Complément du volet Collectivités terminés

Près de 32 % des projets se sont terminés après la date limite initiale fixée au 31 mars 2011 par le PAE. Il faut noter que 33 % des projets du FSI et 51 % des projets du CVC ont bénéficié d'une prolongation au-delà de cette date. Le programme des SRN était un programme d'un an dont la date limite était le 31 mars 2010; on n'a demandé de prolongation pour aucun projet.

Les données accessibles à ce moment-là (avril 2012) indiquent les dates de fin réelles ou prévues pour les projets du FSI prolongés (Figure 10).

Figure 10 – Dates de fin des projets du FSI nécessitant une prolongation

Figure 10 - Dates de fin des projets du Fonds de stimulation de l'infrastructure nécessitant une prolongation

Note : Exclut les projets PRECO

Seulement 3 % des projets du CVC (14 projets) n'étaient pas terminés à la date limite de prolongation établie au 31 octobre 2011. Ils devraient l'être d'ici le mois de novembre 2012.

Nous avons également analysé la façon dont certaines variables étaient liées aux délais d'exécution des projets. Le principe de base était le suivant : il était souhaitable de mener le projet à terme le plus vite possible, étant donné que l'objectif global consistait à influer sur la demande cumulative en injectant rapidement de l'argent dans l'économie.

Nous avons utilisé comme point de repère la date limite initiale du 31 mars 2011 établie par le PAE. Toutefois, nous devons préciser qu'il ne faut pas accorder une importance démesurée à cette date. Nous comprenons que, même si un grand nombre de projets étaient déjà terminés au 31 mars 2011, il est fort probable que les promoteurs de certains projets aient profité de la période de prolongation pour modifier leur échéancier et mener leur projet à terme après le 31 mars 2011, même s'ils auraient pu le faire avant cette date.

Nous avons donc essayé de déterminer si, en réalité, il y avait bien un lien positif entre les dates de fin de projet et des variables comme l'importance relative. Plus précisément, nous avons examiné les variables suivantes liées aux dates de fin des projets :

Importance relative
Catégorie de projet
Niveau de risque associé au projet

4.3.2.1 Importance relative

Constatation : Dans le cas du FSI et du CVC, il semble exister un lien évident entre la probabilité qu'un projet soit mené à terme plus tôt (p. ex. avant le 31 mars 2011) et l'importance relative de ce projet – les projets moins coûteux ont généralement été menés à terme avant le 31 mars 2011.

Notre analyse montre que, même si un tiers des projets du FSI ont bénéficié d'une prolongation au-delà de la date limite initiale du 31 mars 2011, ils représentaient environ les deux tiers (60 %) des fonds qui ont été approuvés. Cela montre que, comme nous nous y attendions, les projets de plus petite envergure tendent à être exécutés plus rapidement.

Pour déterminer plus en détail l'impact de l'importance relative d'un projet, nous avons examiné le lien entre les coûts totaux admissibles d'un projet et la probabilité qu'il soit mené à terme avant la date limite initiale fixée au 31 mars 2011 par le PAE. La figure ci-dessous indique le pourcentage de projets du FSI terminés en fonction de l'importance de leurs coûts totaux admissibles. Nous observons une baisse de ce pourcentage à mesure que les coûts augmentent.

Figure 11 – Pourcentage et valeur des projets du FSI en grande parties chevés au 31 mars 2012, par degré d'importance relative (coûts totaux admissibles)

Figure 11 - Pourcentage et valeur des projets du Fonds de stimulation de l'infrastructure en grande parties chevés au 31 mars 2012, par degré d'importance relative

Comme dans le cas du FSI, nous avons constaté que le pourcentage de projets du CVC en grande partie achevés à la date limite initiale diminuait à mesure que l'importance des fonds augmentait. Plus de 80 % des projets dont les coûts admissibles étaient inférieurs à 250 000 $ étaient terminés au 31 mars 2011, alors que seulement 4 % des projets coûtant 10 millions de dollars ou plus étaient terminés à cette date.

Figure 12 – Pourcentage et valeur des projets du CVC terminés au 31 mars 2012, par degré d'importance relative (coûts totaux admissibles)

Figure 12 - Pourcentage et valeur des projets du Complément du volet Collectivités en grande parties chevés au 31 mars 2012, par degré d'importance relative

4.3.2.2 Catégorie de projets

Nous avons essayé de déterminer en quoi les catégories de projets étaient liées aux délais d'exécution. Le graphique ci-dessous montre la répartition des projets du FSI par catégorie. Un tiers des projets portaient sur les infrastructures liées à l'eau ou aux eaux usées, 26 % sur les routes locales et 15 % sur l'infrastructure routière. Dans le cas du CVC, 36 % des projets portaient sur les infrastructures liées à l'eau ou aux eaux usées, 30 % sur les infrastructures communautaires et 28 % sur les routes locales.

Figure 13 – Répartition des projets financés par le FSI, par catégorie

Figure 13 - Répartition des projets financés par le Fonds de stimulation de l'infrastructure, par catégorie

Figure 14 – Répartition des projets financés par le CVC, par catégorie

Figure 14 - Répartition des projets financés par le Complément du volet Collectivités

Dans le cadre du programme des SRN, on prévoyait affecter le tiers du financement à chacun des trois types de sentiers – non motorisé, motoneiges et véhicules tout-terrain/hors route. Par contre, comme on peut le voir ci-dessous, on a affecté moins d'argent aux sentiers pour véhicules tout terrain/hors route et plus d'argent aux sentiers non motorisés.

Figure 15 – Répartition des projets financés par le programmes des SRN, par catégorie

Figure 15 - Répartition des projets financés par le programmes des Sentriers récréatifs nationaux, par catégorie

Constatation : Pour le FSI et le CVC, ce sont les projets de routes locales (et d'infrastructure routière) qui affichaient le taux d'achèvement le plus élevé, tandis que les projets d'infrastructure communautaire (récréative et culturelle) affichaient le taux d'achèvement le plus bas à la date limite.

Dans le cas du FSI, en comparant le pourcentage de projets terminés par catégorie, nous observons qu'un fort pourcentage des projets de routes locales et d'infrastructure routière étaient terminés à la date limite initiale. Seulement 32 % des projets d'installations communautaires (représentant 10 % du financement du FSI) étaient terminés à la même date.

Figure 16 – Pourcentage et valeur des projects du FSI terminés au 31 mars 2011, par catégorie

Figure 16 - Pourcentage et valeur des projects du Fonds de stimulation de l'infrastructure terminés au 31 mars 2011, par catégorie

Le CVC révèle la même tendance. Par catégorie de projets, nous constatons que les projets de routes locales ont affiché le taux d'achèvement le plus élevé (68 % des projets et 39 % de la valeur du financement). Les projets communautaires (infrastructure récréative ou culturelle) affichaient le taux d'achèvement le moins élevé (36 % des projets et 13 % de la valeur du financement).

Figure 17 – Pourcentage et valeur des projets du CVC terminés au 31 mars 2011, par catégorie

Figure 17 - Pourcentage et valeur des projets du Complément du volet Collectivité terminés au 31 mars 2011, par catégorie

4.3.2.3 Évaluation des risques

Constatation : Pour le FSI et le CVC, il semble exister un lien évident entre la probabilité qu'un projet soit mené à terme avant la date limite initiale et l'évaluation des risques – les projets qu'on a jugés les moins risqués étaient généralement ceux qui étaient terminés à la date limite.

Au moment de leur approbation, on a attribué une cote de risque aux projets. Les analystes d'INFC ont ensuite examiné ces cotes de risque tous les trimestres. La cote de risque initiale d'un projet était basée sur un certain nombre d'éléments :

Risques organisationnels (que le bénéficiaire final soit une province, un territoire, une municipalité ou une organisation à but non lucratif [gouvernance, capacité à mener à bien le projet, historique d'exécution de projets]).
Risques financiers (p. ex. importance du projet sur le plan financier, partage des coûts, garantie de financement).
Risques liés au programme (p. ex. échéanciers de construction proposés, état d'avancement des demandes de permis, degré de préparation des plans, dessins et soumissions, et autres approbations requises, le cas échéant, etc.).
Autres risques (p. ex. obligation d'effectuer une évaluation environnementale et de consulter les Autochtones, ou autres risques/problèmes définis).

La figure ci-dessous montre le pourcentage de projets du FSI terminés (à la date limite initiale) en fonction de leur cote de risque; on peut voir que ce pourcentage diminue (tant pour le nombre de projets que pour leur valeur) avec l'augmentation de la cote de risque.

Figure 18 – Pourcentage et valeur des projects du FSI en grande partie achevés au 31 mars 2011, selon la cote de risque en 2011

Figure 18 - Pourcentage et valeur des projects du Fonds de stimulation de l'infrastructure en grande partie achevés au 31 mars 2011, selon la cote de risque en 2011

Il en va de même pour les projets du CVC. La plupart des projets du CVC se sont vu attribuer une cote de risque « faible » au départ. La moitié de ces projets étaient terminés à la date limite initiale, tandis que seulement 18 % des projets assortis d'une cote de risque « moyenne » étaient terminés à la même date.

Figure 19 – Pourcentage et valeur des projets du CVC en grande partie achevés au 31 mars 2011, selon la cote de risque établie en 2011

Figure 19 - Pourcentage et valeur des projets du Complément du volet Collectivité en grande partie achevés au 31 mars 2011, selon la cote de risque établie en 2011

Nous avons non seulement examiné (par une analyse des bases de données) l'impact de variables comme l'importance relative des projets sur le délai d'exécution, mais aussi demandé aux bénéficiaires d'indiquer les raisons des retards observés.

Constatation : Les principales raisons évoquées pour les retards touchant les projets du FSI et du CVC tenaient à des « facteurs externes » sur lesquels personne n'avait de contrôle. La rapidité d'approbation était le facteur de retard le moins important pour les projets du FSI, et le facteur arrivant au troisième rang pour les projets du CVC.

D'après le sondage auprès des participants, les retards touchant les projets étaient principalement imputables à des « facteurs externes » sur lesquels personne n'avait de contrôle. Principal facteur invoqué : les conditions météorologiques, choisies par plus de 80 % des répondants, et la disponibilité des fournisseurs et du matériel. D'autres raisons dignes d'être mentionnées ont été invoquées.

À propos du FSI, plus de 40 % des répondants ont choisi :
- élargissement de la portée du projet;
- processus de sélection (des sous-traitants) plus long;
- pas assez de temps pour la planification.
À propos du CVC, au moins 20 % des répondants ont choisi :
- élargissement de la portée du projet;
- délais d'approbation des projets.
À propos du programme des SRN, plus de 60 % des répondants ont choisi :
- délais d'approbation des projets;
- près de 30 % ont mentionné la nécessité d'un processus de soumission plus long et d'une planification plus active;
- les retards n'ont eu aucun impact sur la date limite, car on n'avait demandé de prolongation pour aucun projet.

Aux yeux des bénéficiaires du financement, le délai d'approbation des projets du FSI était le facteur le moins important (sixième rang en importance), et il occupait le troisième rang en importance pour les projets du CVC. Certains bénéficiaires ont par ailleurs mentionné que les retards dans l'approbation des projets étaient souvent à l'origine du démarrage tardif de nombreux projets.²¹

Les détails figurent dans le tableau ci-dessous, créé à partir des résultats du sondage.

Figure 20 – Raisons des retards

4.4 Efficacité

Question d'évalution n^o 6 : Les fonds alloués dans le cadre des programmes du PAE ont-ils été bien administrés?

Les lignes directrices du SCT en matière d'évaluation exigent qu'on détermine l'efficacité de l'exécution des programmes et son caractère économique. Dans ce contexte, nous essayons de déterminer :

s'il existe suffisamment de modèles d'exécution de programmes qu'on aurait pu utiliser, ou si l'on aurait pu apporter des changements au processus d'exécution qui auraient rendu les programmes plus efficaces;
les coûts liés à l'administration des programmes du PAE.

Résumé dans la section Question d'évalution n^o 6

Parmi les trois modèles d'exécution examinés, les personnes interrogées (représentants d'INFC et certains bénéficiaires) ont jugé que le modèle du FSI était celui qui permettait de mener à bien ce type de projets d'infrastructure le plus rapidement. Elles n'ont pas recommandé de modification du processus d'exécution susceptible de vraiment améliorer l'efficacité de ces projets.
Les projets du FSI ont été menés à bien dans le respect du financement de 3 % alloué à l'administration en vertu des autorisations pertinentes. Les données recueillies indiquent que les coûts d'exécution du FSI ont représenté 1,4 % des coûts totaux du programme, ce qui est nettement inférieur aux limites autorisées.

4.4.1 Analyse des modèles d'exécution du PAE

Constatation : Le modèle du FSI a permis d'allouer rapidement des fonds aux projets d'infrastructure.

Les responsables de l'exécution des programmes à INFC et les participants aux projets relevant du FSI et du CVC pensent que le FSI est un modèle plus efficace, pour plusieurs raisons :

Les demandes de remboursement ont été traitées par INFC, plutôt que par les PEF. Ainsi, le processus était plus court et plus efficace.
Ce modèle a également permis de réduire le niveau de risque pour le gouvernement du Canada. Le fait d'exiger des provinces et des territoires qu'ils attestent dans les ententes de contribution qu'ils avaient la capacité de gérer les projets a réduit le risque que ces projets soient inachevés.
Dans le cas des projets menés à bien rapidement, on a jugé plus efficace de confier l'exécution à un seul ministère fédéral.

Toutefois, certains des employés d'INFC participant à l'exécution des projets du FSI ont indiqué que d'autres personnes avaient peut-être exprimé des attentes irréalistes à propos de l'exécution et de l'évaluation des futurs projets d'infrastructure; en particulier, ces personnes croyaient que le FSI ne serait peut-être pas un bon modèle d'exécution à l'avenir, sauf pour les projets dont la mise en œuvre devrait se faire très rapidement. Les employés qui ont répondu ainsi ont avancé plusieurs raisons expliquant pourquoi cette méthode ne serait pas viable, notamment :

a) Il n'est pas réaliste d'attendre des employés qu'ils travaillent régulièrement de longues heures pour mener à bien les projets.
b) Pour de nombreux projets d'infrastructure, la planification prend beaucoup de temps, ce qui n'est parfois pas autorisé dans le cadre du FSI.

Dans le cas du CVC, selon les personnes interrogées dans les provinces, il était plus simple pour celles-ci de travailler directement avec INFC plutôt qu'avec d'autres PEF. En faisant affaire avec un seul ministère ou organisme, on rendrait ces projets plus efficaces. Il était essentiel d'approuver rapidement les projets. Selon certains, l'élaboration d'un plan de communication plus efficace aurait amélioré les communications et offert plus de clarté.

Dans le cas du programme des SRN, les personnes interrogées trouvaient normal qu'INFC ne participe pas à la sélection des projets comme pour les autres programmes (ce rôle incombait à la CNS). Si elle l'avait fait, l'organisation n'aurait pas eu assez de temps pour mener à bien tous les projets en un an. Selon certaines personnes, il aurait été préférable de négocier plus tôt, parce que la construction aurait pu commencer plus près du début de la saison de construction, ce qui aurait donné plus de temps pour la mise en œuvre des projets.

4.4.2 Efficience des dépenses administratives

Constatation : On estime que 1,4 % du financement total alloué au FSI a été affecté à l'administration interne.

Il est impossible de calculer séparément les frais d'administration de tous les programmes du PAE. Le Ministère fait le suivi des frais administratifs à l'échelle de l'organisation. Les systèmes existants ne font pas le suivi de frais administratifs précis et ne les lient pas à un programme ou à un projet particulier. Nous avons utilisé une estimation relative au FSI, fournie par les Finances d'INFC, pour évaluer l'efficience des dépenses administratives. Selon des documents internes, le coût total de l'administration du FSI était de 56,3 M$ au moment de notre évaluation. Étant donné que les projets approuvés totalisaient 3,88 milliards de dollars, on a affecté environ 1,4 % du budget du programme à son administration. Les autorisations initiales prévoyaient un maximum de 3 % pour les coûts d'exploitation liés à l'exécution du programme; on est donc resté nettement en dessous de ce chiffre pour le FSI.

Nous n'avons pas pu connaître les frais d'administration du CVC et du programme des SRN. Le CVC constitue une prolongation d'un programme préexistant (FCC-VC), et les frais administratifs n'ont pas été calculés séparément pour le « Volet Collectivités ». À l'extérieur du Ministère, les PEF du CVC pouvaient recevoir jusqu'à 3,5 % des fonds initialement alloués au VC, et jusqu'à 2 % de plus pour les communications et les évaluations environnementales. Les frais administratifs réels assumés par les PEF n'ont pas été inclus dans les calculs, car ils n'étaient pas connus. Dans le cas du programme des SRN, le partenaire d'exécution (CNS) et les bénéficiaires du financement ont assumé une large part des frais administratifs. On a alloué 4 % du financement total à cette fin et, selon le rapport final présentant le sommaire financier de la CNS, le montant réel était inférieur à ce seuil – environ 3,4 %.

5 Conclusions et leçons tirées

Processus d'exécution des programmes se trouve dans la section Conculsion et leçons tirées

Le « besoin de rapidité » est le facteur clé qui a influé sur la conception et la mise en œuvre des trois programmes du PAE. Les éléments destinés à garantir le succès de ces programmes étaient les suivants :

délégation accrue des pouvoirs de dépenser du ministre en vue de l'approbation des projets
efficacité de l'évaluation des risques et des outils de gestion
recours à des comités pour l'examen collectif de propositions, afin d'appliquer le principe de diligence raisonnable

Même si la nécessité de libérer le financement rapidement était prioritaire, INFC a examiné tous les éléments clés d'une exécution efficace des programmes : système de gouvernance; définition et communication des rôles et responsabilités de toutes les parties; définition des pouvoirs décisionnels relatifs à l'approbation des projets; mécanismes de gestion des risques; rapports d'étape sur les projets et programmes; établissement et communication des lignes directrices relatives à l'admissibilité, au financement et aux principaux détails de mise en œuvre des projets.

Presque tous ces éléments ont bien fonctionné, et la mise en œuvre des programmes a été un succès. On a établi des pratiques exemplaires, notamment en faisant appel au GEP, qui a réuni des cadres supérieurs d'INFC chargés de prendre des décisions collectives.

Pour éviter les éventuels chevauchements/doubles emplois, il est important de mobiliser assez tôt les provinces/territoires et les autres partenaires bailleurs de fonds, afin de clarifier leurs rôles et responsabilités.

INFC a réussi à mobiliser les intervenants pour l'exécution du PAE – les changements organisationnels nécessaires ont été définis dès le départ (p. ex. la nécessité d'engager plus de personnel et de créer de nouvelles unités organisationnelles chargées d'appuyer la mise en œuvre des programmes, par exemple la Direction du FSI), et tous ces changements ont été mis en place. Cependant, on aurait pu accorder plus d'attention à la réduction progressive des activités liées aux programmes, en particulier au redéploiement des employés, ou envisager des solutions plus temporaires comme les détachements ou les postes à durée déterminée.

Parmi les trois programmes du PAE, nous trouvons que le FSI constitue le modèle le plus approprié pour l'apport d'un financement « rapide, ciblé et temporaire » aux projets d'infrastructure. Nous avons considéré comme une pratique exemplaire le recours au GEP pour l'examen efficace des projets et leur approbation en temps opportun.

Même si les frais d'administration internes n'étaient pas disponibles pour les trois programmes du PAE, les estimations pour le programme du FSI ont indiqué que le programme a été exécuté de manière efficiente avec les frais d'administration internes faibles d'environ 1,4 % qui étaient dans les limites des autorisations de programme²². Basée sur l'importance relative du programme FSI, l'initiative du PAE a été considérée comme ayant été livré de manière efficiente.

Extrants et résultats des programmes se trouve dans la section Conclusion et leçons tirées

Les extrants visés par les trois programmes se sont concrétisés :

Pour chacun des types de biens, les seuils établis pour le financement fédéral et le financement provenant d'autres sources ont tous été respectés, à quelques exceptions près, somme toute mineures.
On a obtenu un financement important des autres ordres de gouvernement et d'administration (partage des coûts) – le gouvernement fédéral a assumé 38 % des coûts des projets du FSI, 32 % des coûts des projets du CVC et 41 % des coûts des projets du programme des SRN. Les gouvernements provinciaux ont assumé 33 % des coûts totaux des projets du FSI et du CVC; les administrations municipales en ont assumé respectivement 25 % et 34 %.
Toutes les ententes nécessaires à l'exécution des programmes avaient été signées.

Les principales catégories de projets financés dans le cadre des deux principaux programmes étaient l'infrastructure liée à l'eau/aux eaux usées et les routes locales.

INFC a obtenu énormément de fonds durant la première année du FSI : 3,88 milliards de dollars, soit 99 % des fonds totaux alloués aux projets, avaient été versés au 29 janvier 2010 (date cible pour l'approbation du financement dans le cadre du PAE). Dans le cas du CVC, 496 millions de dollars, soit 99 % des fonds alloués à ce programme, avaient été distribués.

Lorsque les programmes du PAE ont pris fin, le 31 octobre 2011, 97 % des projets du FSI et du CVC étaient terminés. La majorité des projets liés au PAE étaient terminés à la date limite initiale du 31 mars 2011 (67 % des projets du FSI et 49 % des projets du CVC). Toutefois, en ce qui concerne la valeur, les projets terminés représentaient une minorité des fonds prévus, tant pour le FSI que pour le CVC.

Plusieurs caractéristiques des projets (tant pour le FSI que pour le CVC) font qu'ils pourraient être terminés plus rapidement :

Importance relative – Les projets moins coûteux sont généralement menés à terme plus rapidement.
Type de projet – Ce sont les routes locales (et l'infrastructure routière) qui sont terminées le plus tôt et les infrastructures récréatives et culturelles qui sont terminées le plus tard.
Évaluation des risques – Ce sont les projets jugés les moins risqués au départ qui étaient le plus susceptibles d'être terminés au 31 mars 2011.

Cela signifie que, dans le cadre des futurs projets d'infrastructure, si l'exécution rapide est un facteur clé, il faut tenir compte des trois facteurs ci dessus – importance relative, type de projet et évaluation des risques – pour la sélection des projets. En particulier, la méthode d'évaluation des risques nous a paru très exacte et propre à définir les projets susceptibles d'être terminés à temps.

En tout, on a demandé une prolongation pour 32 % des projets, qui représentaient 64 % de la valeur totale des projets financés. Pour les trois programmes, les principales raisons justifiant les retards d'exécution étaient des facteurs externes, notamment les conditions météorologiques.

En général, les volets du PAE gérés par INFC ont été menés à bien de façon efficace et efficiente, et l'on n'a observé aucun problème grave. En outre, les extrants et les résultats visés par des programmes se sont concrétisés. Les leçons tirées, présentées ci-après, visent à éclairer les futurs programmes d'INFC, ce qui inclut (sans s'y limiter) les programmes ciblés à court terme.

LEÇONS RETENUES ET PRATIQUES EXEMPLAIRES se trouve dans la section Conclusion et leçons tirées

Pour garantir le succès des programmes ciblés à court terme comme le PAE, il faut tenir compte des leçons tirées et des pratiques exemplaires énoncées ci-après.

Conception et exécution

Leçons retenues : se trouve dans la section Conception et exécution

Examiner le type de projet (p. ex. l'infrastructure routière) pour évaluer l'état de préparation et la probabilité d'achèvement des projets.
Établir des seuils de coûts raisonnables pour le financement du projet, car les projets moins coûteux sont plus susceptibles d'être terminés à temps.
Collaboration rapide avec les provinces/territoires et les autres partenaires de financement et intervenants afin de clarifier les rôles et les responsabilités respectifs et d'éviter les chevauchements et les dédoublements (p. ex. les exigences relatives à la présentation de rapports, le traitement des paiements.
Évaluer la capacité des bénéficiaires finaux à mettre en œuvre le projet dans des délais serrés et leurs ressources, afin de s'assurer que l'aide financière des gouvernements/administrations est suffisante et qu'il ne faudra pas trouver d'autres sources de financement pour le projet, ou que d'éventuels retards n'influeront pas sur le rendement et les résultats.
S'assurer que les partenaires des programmes ont la même compréhension des attentes et des modalités liées aux programmes comme « en grande partie achevé », « obtention du financement », « attestation » et « risque partagé ».

Pratiques exemplaires : se trouve dans la section Conception et exécution

Veiller à établir des seuils suffisants pour les pouvoirs de dépenser du ministre, afin de rationaliser le processus de prise de décisions et les approbations des projets.
À partir d'une approche d'évaluation des risques, autoriser le début de la construction immédiatement après l'annonce précédant la signature des ententes relatives au projet. Utiliser les demandes existantes et les projets déjà définis par une province ou un territoire comme prêts à démarrer.
Demander aux comités d'examen des projets d'examiner collectivement les propositions afin d'accélérer le processus d'approbation et la gestion des risques associés aux projets (p. ex. on respecte les autorisations visant les programmes, incluant les critères d'admissibilité).

Gestion du changement et des risques

Leçons retenues : se trouve dans la section Gestion du changement et des risques

Établir des communications internes claires et uniformes avec les employés et réduire les messages contradictoires avec les intervenants et les bénéficiaires externes.
Évaluer et déterminer le plus tôt possible les changements nécessaires aux processus opérationnels et leur impact sur les intervenants.
Appliquer divers mécanismes de recrutement, dont les détachements ainsi que les employés temporaires et contractuels, afin d'éviter les problèmes liés à l'achèvement des programmes à court terme.
Réorienter les ressources existantes et créer un groupe ou un comité des RH chargé du recrutement et de la dotation.

Pratiques exemplaires : se trouve dans la section Gestion du changement et des risques

Le modèle d'évaluation des risques du FSI s'est avéré efficace et doit être pris en considération pour les initiatives futures d'INFC, en particulier si le ministre doit rendre compte des dépenses et des résultats.
Présenter des rapports simples, mais réguliers (p. ex. trimestriels) pour faire le suivi de l'avancement des projets et inciter le personnel des programmes à être proactif auprès des bénéficiaires afin d'obtenir des renseignements par d'autres moyens si nécessaire (p. ex. courriels, téléphone, groupes de travail, autres rapports).

6. Approbation

Original signé par :

Raymond Kunze
Dirigeant principal de la vérification et de l'évaluation
Direction générale de la vérification et de l'évaluation
Infrastructure Canada

Date

Yaprak Baltacıoğlu
Sous-ministre
Infrastructure Canada

Date

Annexe 1 : Liste des sigles

Alb.: Alberta
C.-B.: Colombie-Britannique
CNS: Coalition nationale sur les sentiers
CVC: Complément du volet Collectivités du FCC
DPF: Dirigeant principal des finances
EC: Entente de contribution (entente de financement conclue directement entre INFC et les bénéficiaires du financement alloué par le PAE)
ETP: Équivalent temps plein (personne) [p. ex. deux personnes travaillant à mi-temps = un ETP]
FCC: Fonds Chantiers Canada
FSI: Fonds de stimulation de l'infrastructure
G: Milliard (généralement G$, qui signifie milliard de dollars)
GEP: Groupe d'évaluation des projets (organe d'examen interne du FSI)
Î.-P.-É.: Île-du-Prince-Édouard
INFC: Infrastructure Canada
K: Millier (généralement K$, qui signifie millier de dollars)
M: Million (généralement M$, qui signifie million de dollars)
Man.: Manitoba
N.-B.: Nouveau-Brunswick
N.-É.: Nouvelle-Écosse
Ont.: Ontario
PAE: Plan d'action économique (du gouvernement du Canada)
PE: Protocole d'entente
PEF: Partenaire d'exécution fédéral
P-T: Provincial-territorial
Qc: Québec
RH: Ressources humaines
RMR: Rapport ministériel sur le rendement
RPP: Rapport sur les plans et les priorités (du ministère)
Sask.: Saskatchewan
SM: Sous-ministre
SMA: Sous-ministre adjoint
SMR: Stratégie de mesure du rendement
S.O.: Sans objet
SRN: Programme des Sentiers récréatifs nationaux
T.-N.-L.: Terre-Neuve-et-Labrador
T.N.-O.: Territoires du Nord-Ouest
VTT: Véhicule tout-terrain
Yn: Yukon

Annexe 2 - Glossaire

Partenaire d'exécution fédéral :: Ministère ou organisme fédéral qui administre la totalité ou une partie d'un programme donné en collaboration avec Infrastructure Canada.
Complémentaire :: Le financement fourni aux bénéficiaires doit constituer un avantage complémentaire et ne doit pas remplacer, déplacer ou supprimer le financement existant provenant d'autres sources.
Financement :: Les fonds fournis par le gouvernement fédéral servent à l'acquisition, auprès de partenaires provinciaux et territoriaux, de capitaux, de matériaux ou de services supplémentaires destinés au projet, ce qui permet de maximiser l'impact des fonds de stimulation.
Besoin de rapidité :: Le Plan d'action économique du gouvernement fédéral a mis l'accent sur la nécessité d'offrir un financement rapidement, afin de mettre en œuvre les projets et d'injecter des capitaux dans l'économie en vue de la stimuler.
Prêt à démarrer :: Dans le cadre des projets, il faut qu'on soit prêt à commencer la construction immédiatement.
Rapide, temporaire et ciblé :: Renvoie à l'engagement pris dans le Budget 2011 relativement au Plan d'action économique du Canada, qui consistait à gérer la crise économique et financière mondiale grâce à des mesures rapides, pertinentes et ciblées.
Rapide :: L'approbation des projets s'est faite rapidement et l'on a accéléré le rythme auquel les fonds fédéraux étaient acheminés.
Temporaire :: Pour éviter de créer des déficits à long terme, il faut interrompre progressivement les mesures définies dans le PAE durant la reprise économique. Les coûts assumés après la date limite établie pour le programme ne seront donc pas remboursés.
Ciblé :: Dans le cadre du PAE, on a défini des domaines précis visés par le fonds de stimulation (dont les infrastructures).

Annexe 3 - Modèle logique du PAE

Annexe 4 - Tableau d'évaluation et sources de données

Annexe 5 - Outils de collecte de données

Notes

^[1] Voir la section 3.3 Considérations et limites.

^[2] Financement total du projet disponible pour les bénéficiaires a été estimé à 3.92B $ en fonction de la répartition théorique aux provinces et aux territoires.

^[3] L'engagement de financement pour CVC a fluctué au fil du temps en raison des économies, des annulations de projets et autres décisions rentables. La quantité maximale atteinte est de 496 M$ en Janvier 2010.

^[4] Dans le RPP de 2010-2012 RPP le résultat stratégique n^o 3 s'énonce comme suit : « Les projets d'infrastructure prêts à démarrer reçoivent un soutien financier du gouvernement fédéral. »

^[5] Compte tenu d'un échantillon aléatoire simple.

^[6] Le délai s'explique comme suit : le sous-traitant engagé pour effectuer l'analyse des données (ainsi que les autres tâches d'évaluation) a cessé ses activités en juillet 2011 et n'était pas disponible pour remplir l'énoncé de travail. Cette circonstance imprévue a retardé considérablement le calendrier d'évaluation, mais a aussi permis de tenir compte davantage de la prolongation du PAE jusqu'au 31 octobre 2012. Toutefois, les données visant la période de prolongation n'ont été entièrement accessibles qu'en janvier-février 2012.

^[7] La délégation des pouvoirs de dépenser a été augmentée avant les programmes du PAE.

^[8] Un processus par lequel les organismes sont orientés et contrôlés, y compris les mécanismes d'établissement de l'orientation (p. ex. les documents sur le processus décisionnel stratégique) et de contrôle (p. ex. les mécanismes de responsabilisation et de surveillance du rendement et des risques).

^[9] Selon les commentaires, la province avait une base de données, mais les bénéficiaires devaient aussi présenter un rapport sur les dépenses fédérales dans le SPGII.

^[10] Cette question a été posée à la haute direction et aux employés d'INFC, ainsi qu'aux représentants des provinces.

^[11] Ne s'applique pas au Complément du VC. Aucun projet du Complément du VC n'a dépassé le seuil de dépense du ministre.

^[12] Le seuil de 100 millions de dollars lié au pouvoir de dépenser existait pour d'autres programmes d'INFC avant le PAE.

^[13] L'examen des SRN a été exécuté par le service de vérification interne d'INFC en 2011. Il porte sur les programmes et les fonds alloués.

^[14] Dans le cas de ces évaluations (et celles qui suivent), la cote 1 signifiait « totalement en désaccord » et la cote 4 signifiait « totalement en accord » sauf indication contraire.

^[15] On obtient le pourcentage d'impacts négatifs (60 %) en additionnant les catégories « Négatifs seulement » (34 %) et « Les deux » (26 %) du tableau 2. De même, on obtient le pourcentage des impacts positifs (40 %) en additionnant « Positifs seulement » (13 %) et « Les deux » (26 %).

^[16] « Autre » désigne les sources de financement non gouvernementales.

^[17] « Autre » désigne les sources de financement non gouvernementales.

^[18] « Autre » désigne les sources de financement non gouvernementales.

^[19] L'engagement financier maximal du FSI a fluctué au fil du temps grâce à des économies de coûts, les annulations de projets et autres décisions. La quantité maximale atteinte est de 3,92 milliards de dollars en Janvier 2010.

^[20] On considère que les fonds sont attribués dès que l'annonce publique a été faite. Si une entente de contribution est signée avant une annonce, on considère que les fonds ont été libérés à la date de la signature.

^[21] Rapport de la vérificatrice générale, automne 2011, section 1.50, page 18.

^[22] Voir la section 3.3 Considérations et limites.

Date de modification :: 2013-11-01

Évaluation

Évaluation des programmes d'Infrastructure Canada dans le cadre du Plan d'action économique

Table des matières

Préface

Résumé

Programmes d'INFC dans le cadre du PAE se trouve dans la section Résumé

Conclusions de l'étude se trouve dans la section Résumé

Exécution des programmes se trouve dans la section Résumé

Résultats des programmes se trouve dans la section Résumé

LEÇONS RETENUES ET PRATIQUES EXEMPLAIRES se trouve dans la section Résumé

Conception et exécution se trouve dans la section Résumé

Leçons retenues : se trouve dans la section Résumé

Pratiques exemplaires : se trouve dans la section Conception et exécution du Résumé

Gestion du changement et des risques se trouve dans la section Résumé

Leçons retenues : se trouve dans la section Gestion du changement du Résumé

Pratiques exemplaires : se trouve dans la section Gestion du changement du Résumé

1 Introduction

2 Profils des programmes

2.1 Fonds de stimulation de l'infrastructure

2.1.1 Ressources

Tableau 1 – Ressources du FSI

2.1.2 Exécution

2.2 Complément du volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada

2.2.1 Ressources

Tableau 2 – Ressources du CVC

2.2.2 Exécution

2.3 Sentiers récréatifs nationaux

2.3.1 Ressources

2.3.2 Exécution

3 Méthode

3.1 Portée et démarche de l'évaluation

Tableau 3. Points d'évaluation du programme et justification de leur inclusion ou exclusion

Pertinence se trouve dans la section Portée et démarche de l'évaluation

Conception et exécution se trouve dans la section Portée et démarche de l'évaluation

Rendement se trouve dans la section Portée et démarche de l'évaluation

Efficacité se trouve dans la section Portée et démarche de l'évaluation

3.2 Sources de données

3.2.1 Examen de la documentation

3.2.2 Analyse du programme et données du projet

Tableau 4 – Projets dans la base de données du SPGII en avril 2012

3.2.3 Entrevues avec les intervenants

Tableau 5 – Entrevues menées, par programme et par catégorie

3.2.4 Sondages

Tableau 6 – Taux de réponse aux sondages

Caractéristiques démographiques des répondants aux sondages

Figure 1 – Type d'organisation

3.3 Considérations et limites

4 Constatations

4.1 Pertinence

Question d'évaluation no 1 : Les objectifs de chacun des trois programmes du PAE correspondent-ils aux résultats stratégiques du Ministère?

4.2 Conception et exécution

Question d'évaluation no 2 : Dans quelle mesure les programmes du PAE ont-ils été exécutés comme prévu, ce qui inclut les volets principaux mis en œuvre à l'échelle stratégique et opérationnelle pour répondre au « besoin de rapidité »?

Résumé dans la section de la Question d'évaluation no 2

4.2.1 Gouvernance

4.2.1.1 Établissement d'une orientation et de contrôles

4.2.1.2 Rôles et responsabilités

4.2.1.3 Mécanismes de prise de décisions

4.2.1.4 Augmentation du pouvoir de dépenser11

4.2.2 Gestion des risques

4.2.3 Satisfaction des bénéficiaires du financement par rapport à l'exécution des programmes

4.2.3.1 Les critères de clarté et de compréhension

Tableau 7 – Perceptions des bénéficiaires par rapport aux critères d'admissibilité

4.2.3.2 Satisfaction par rapport au processus d'exécution des programmes

Tableau 8 – Perception des bénéficiaires concernant l'échéance initiale et la prolongation

Tableau 9 – Perceptions des bénéficiaires concernant la présentation de rapports

4.2.3.3 Capacité de répondre à une exécution accélérée

Partenaires d'exécution se trouve dans la section 4.2.3.3

Bénéficiaires finaux se trouve dans la section 4.2.3.3

Impacts des délais serrés se trouve dans la section 4.2.3.3

Figure 2 – Impact(s) des délais serrés sur les organisations

Figure 3 – Impacts négatifs des délais serrés

Question d'évalution no 3 : Dans quelle mesure les changements apportés au processus d'exécution du programme ont-ils été gérés sur les plans stratégique et opérationnel?

Résumé se trouve dans la section Question d'évalution no 3

Question d'évalution no 4 : Dans quelle mesure les programmes du PAE ont-ils produit les extrants prévus?

Résumé se trouve dans la section Question d'évalution no 4

4.2.4 Leviers financiers

4.2.4.1 Obtention des fonds

Figure 4 – Sources de financement pour chaque type de bien

Figure 5 – CVC – Sources de financement pour chaque type de bien

Tableau 10 – Financement d'origine fédérale, par province

Question d'évaluation n^o 1 : Les objectifs de chacun des trois programmes du PAE correspondent-ils aux résultats stratégiques du Ministère?

Question d'évaluation n^o 2 : Dans quelle mesure les programmes du PAE ont-ils été exécutés comme prévu, ce qui inclut les volets principaux mis en œuvre à l'échelle stratégique et opérationnelle pour répondre au « besoin de rapidité »?

Résumé dans la section de la Question d'évaluation n^o 2

4.2.1.4 Augmentation du pouvoir de dépenser¹¹

Question d'évalution n^o 3 : Dans quelle mesure les changements apportés au processus d'exécution du programme ont-ils été gérés sur les plans stratégique et opérationnel?

Résumé se trouve dans la section Question d'évalution n^o 3

Question d'évalution n^o 4 : Dans quelle mesure les programmes du PAE ont-ils produit les extrants prévus?

Résumé se trouve dans la section Question d'évalution n^o 4

Question d'évalution n^o 5 : Dans quelle mesure les programmes du PAE ont-ils produit les résultats souhaités?

Résumé se trouve dans la section Question d'évaluation n^o 5

Question d'évalution n^o 6 : Les fonds alloués dans le cadre des programmes du PAE ont-ils été bien administrés?

Résumé dans la section Question d'évalution n^o 6